Соотношение коап и кас

Рубрики Вопрос юристу

СООТНОШЕНИЕ ПОЛОЖЕНИЙ В КОДЕКСЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА С ИНЫМИ ПРОЦЕССУАЛЬНЫМИ КОДЕКСАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация: В статье рассматриваются соотношение положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и совершенно новые преобразования норм.

Ключевые слова: Административные правоотношения, нововведения, административное судопроизводство, гражданское судопроизводство.

Все нормы материального права реализуются при помощи норм процессуального права. Нормы административного права на протяжении всего существования России не имели своей собственной юрисдикции. Тому виной многочисленные противоречия, пробелы и отсутствие общей теории процессуального регулирования административного процесса в целом.

В пункт 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации, в котором говорится, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства [1], давно содержалось положение, указывающее на необходимость выделения самостоятельного кодекса, который будет регулировать административное судопроизводство, так как подобные кодексы есть как у гражданского, так и уголовного права.

Стоит согласится с совершенно точным высказыванием Председателя Верховного Суда Вячеславом Лебедевым на VIII Всероссийском съезде судей: «Административных дел сегодня меньше, чем гражданских или уголовных, но это самая острая категория дел, потому что человек спорит с властью» [2].

До недавнего времени нормы, разрешающие дела, которые возникают из административных правоотношений, содержались в Гражданском процессуальном кодексе РФ (далее – ГПК РФ) [3], Кодексе об административных правонарушениях РФ (далее — КоАП РФ) [4] и Арбитражном процессуальном кодексе (далее – АПК РФ) [5]. С 15 сентября 2015 года вступил в законную силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации РФ (далее – КАС РФ) [6]. В пояснительной записке к проекту кодекса, Президентом РФ было отмечено, что в Конституции РФ предусмотрено административное судопроизводство, однако в правовом поле оно отсутствует. КАС РФ необходим для того что бы реализовать положения статей 46, 118 и 126 Конституции РФ.

В статьях 17-27 КАС РФ установлены правила подсудности. В соответствии с ними административные дела, смогут рассматривать только Верховные суды РФ и суды общей юрисдикции. А мировые судьи не будут рассматривать административные дела, которые регулируются КАС РФ.

В статье 1 КАС РФ указываются дела, входящие в предмет регулирования данного кодекса. Однако не смотря на свое наименование, КАС РФ не регулирует судопроизводство по делам об административных правонарушениях. К данной категории дел по-прежнему будут применяться раздел IV КоАП РФ и гл. 25 АПК РФ. Среди ученых широкого распространение достигло мнение о том, что в Конституции РФ под необходимостью закреплением административного судопроизводства, предполагалось как раз производство по делам об административных правонарушениях. Сторонниками данной позиции являются представители кафедры гражданского процесса Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина, которые высказывались в поддержку такого мнения.

В дополнение необходимо отметить, что административные дела, которые вытекают из предпринимательской или иной экономической деятельности, а также связанные с патентными, интеллектуальными правами и сходные с ними дела будут аналогично рассматриваться в соответствии с 23-28.2 АПК РФ. В КАС РФ включены положения, которые призваны учитывать специфику административно-правовых споров и предоставлять сторонам механизмы для защиты своих прав. Однако данные категории дел не попадают под регулирование нововведенного кодекса.

В КАС РФ фактически дублируются положения других процессуальных законов. В нем учтены отработанные на практике нормы главы ГПК РФ о производстве по делам, возникшим из публичных правоотношений. Например, дела, возникающие из публичных правоотношений, по общему правилу, рассматриваются судьей единолично в суде первой инстанции, такая норма закреплена была закреплена в ч. 1 ст. 247 ГПК РФ и в дальнейшем нашла свое отражение в ч. 1 ст. 29 КАС РФ. На наш взгляд, это является одним из минусов данного кодекса, так как большинство норм дублируются из ГПК РФ, который не адаптирован к административному производству.

Также не претерпели существенной переработки положения о принятии административного искового заявления (ст. 133 ГПК РФ в течении пяти дней со дня поступления искового заявления в суд, а ст. 127 КАС РФ в течении трех дней) об отказе в принятии (в ст. 134 ГПК РФ основанием для отказа указывается ставшее обязательным решение третейского суда, а ст. 128 КАС РФ указывает на иные основания для отказа, помимо перечисленных в статье), о возвращение (ст. 129 КАС РФ в отличии от ГПК РФ в качестве основания для возвращения указывает не исправление недостатков административного искового заявления и документов, приложенных к нему в установленный срок и иные основания) и об оставление без движения административного искового заявления.

В административный процесс из гражданского были перенесены понятия сторон «истец» и «ответчик» только с добавлением слова «административный». Третьи лица, как не заявляющие самостоятельные требования на предмет иска, так и заявляющие трансформировались в «заинтересованных лиц». Под ними понимаются лица, согласно ч. 1 ст. 47 КАС РФ права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Несмотря на то, что КАС РФ примерно на 70% состоит из норм, которые уже находят свое отражение в российском процессуальном законодательстве, в нем есть и совершенно новые положения. Вместе с предусмотренным ГПК РФ процессуальным соучастием, в КАС РФ появился новый институт коллективных административных исков граждан в защиту прав и законных интересов группы лиц. Согласно ст. 42 КАС РФ для того что бы обратиться с подобным иском необходимо наличие некоторых условий: многочисленность группы лиц, общий административный ответчик, предмет спора и основания должны быть однородными, и все члены группы должны использовать одинаковый способ защиты своих прав. Такие дела будут рассматриваться, если к требованию лица, обратившемуся в суд, в момент обращения присоединилось не меньше 20 лиц либо путем подписания административного иска, либо путем подачи отдельного заявления о присоединении к нему. А если в суд поступил аналогичный иск, то суд должен предложить лицу, подавшему данный иск, присоединиться к уже поданному коллективному заявлению.

Еще одно наиболее спорное и обсуждаемое нововведение КАС РФ — это требование о наличии высшего юридического образования представителей, которое закреплено в ст. 55 КАС РФ. Такая особенность резко отличается от применяемых на сегодняшний день положений. Например, согласно ГПК РФ, представителю в суде достаточно быть дееспособными и обладать надлежаще оформленными полномочиями. Нормы АПК РФ ориентированы не на граждан, а на более финансово состоятельные субъекты. Невзирая на это, АПК РФ не устанавливает такого категоричного правило, как КАС РФ, относительно требований к представителям.

Эту новеллу разработчики объясняют тем, что административные споры являются достаточно сложной категорией дел. По некоторым делам участие представителя обязательно, например, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов. В случае, когда это требование не будет соблюдено заявление может быть возвращено или оставлено без движения, а если оно было принято к производству, то приостановлено. На самом деле данное нововведение можно расценить как попытку государства отбить у граждан желание судиться с ним, потому что людям придется обращаться к юристам, услуги которых не безвозмездны.

Таким образом, недостатком кодекса административного судопроизводства является содержание достаточно большого количества дублирующих норм, так как эти нормы не адаптированы к административному производству и не учитывают всех особенностей данных категорий дел. В тоже время в кодексе введены и совершенно новые положения, которые, возможно, позитивно скажутся на дальнейшем развитии административного судопроизводства.

Список литературы

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014.

2. Интервью Председателя Верховного Суда РФ Лебедев В. // [Электронный ресурс]. Режим доступа. URL: http://www.rapsinews.ru/judicial_news/20121218/265824718.html#ixzz2HJbXt86x Москва, РАПСИ. 18.12.2012.

3. «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // «Российская газета», № 220, 20.11.2002.

4. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 09.03.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 20.03.2016) // «Парламентская газета», № 2-5, 05.01.2002.

5. «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // «Российская газета», № 137, 27.07.2002.

Кодекс административного судопроизводства: ожидания и перспективы (Ярков В., Боннер А., Никитин С., Туманова Л., Тай Ю., Архипов Д., Овчарова Е., Голубок С., Чумаков А., Подоксенов М., Гаврилов Е., Буланов М., Щербаков Н., Плешанова О.)

Дата размещения статьи: 01.07.2016

15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства (КАС) РФ, обособивший нормы о порядке рассмотрения административных дел, подведомственных судам общей юрисдикции.

Несмотря на значимость нового Кодекса, процесс его разработки довольно слабо освещался, а сам КАС вызвал неоднозначную реакцию среди юридической общественности.

Мы попросили экспертов дать оценку документу, появившемуся в итоге, а также перспективам его применения.

Комментарий эксперта. Владимир Ярков, заведующий кафедрой гражданского процесса УрГЮУ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

— Принятие КАС является одним из шагов по развитию судебной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Выделение административного судопроизводства среди форм осуществления полномочий судебной власти обусловило и его отдельное правовое регулирование — в ГПК, АПК, а теперь и в КАС с сохранением специального правового регулирования в АПК. В этом плане развитие административного судопроизводства посредством использования сложившихся процессуальных принципов, понятий и конструкций может быть полезным для развития данной сферы судебной деятельности.

Давая характеристику административному судопроизводству, важно отметить особенность судебной организации в нашей стране. По общему правилу в странах системы континентального (гражданского) права деление права на частное и публичное является фундаментальным и определяющим, в том числе определяющим организацию судебной системы. В России суды общей юрисдикции и арбитражные суды являются одновременно судами и частного, и публичного права. Хотя в ст. 118 Конституции РФ говорится о выделении гражданского и административного судопроизводства, это не проецируется непосредственно на судебную организацию.

Каковы основные характеристики КАС? Обращу внимание на некоторые из них.

Во-первых, КАС распространяет свое действие на рассмотрение дел административного судопроизводства, которые отнесены к компетенции судов общей юрисдикции. Дела административного судопроизводства, отнесенные к компетенции арбитражных судов, по-прежнему будут рассматриваться по правилам АПК.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении КАС с АПК, сохраняющим правила административного судопроизводства, и с проектируемым единым ГПК, поскольку для рассмотрения дел административного судопроизводства арбитражными судами КАС применяться не может.

Я не стал бы рассматривать дуализм правового регулирования административных дел (как в КАС, так и в АПК) как существенный недостаток КАС, поскольку сравнение моделей административного судопроизводства двух Кодексов позволит выявить более эффективное правовое регулирование и правоприменение. В прошлом для развития АПК было достаточно много взято из ГПК, а затем, наоборот, заимствовано из АПК в ГПК.

Во-вторых, КАС является слепком с ГПК и в определенной степени АПК. Дело в том, что базовые принципы правосудия (принципы судоустройства и судопроизводства) едины, носят межотраслевой характер и находят в конечном счете одинаковое выражение в нормах процессуальных кодексов при всем разнообразии конкретных формулировок. Поэтому такой подход послужит развитию судебной власти в сфере административного судопроизводства. Действительно, зачем придумывать что-то новое, если есть исторически сложившаяся и эффективная система разрешения конфликтов? Так что многие нормы ГПК и АПК не случайно дублируются в КАС: законодатель просто добавлял к сложившимся процессуальным понятиям — иск, истец, ответчик и т.д. — слово «административный».

Из достоинств КАС я бы выделил введение в административное судопроизводство института группового иска. Возможно, более удачным окажется применение ст. 42 КАС, в п. 2 ч. 1 которой одним из условий предъявления коллективного административного искового заявления называется «однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований». Такое условие позволяет более широко толковать интерес обратившихся с групповым иском в административном судопроизводстве.

Однако значительная часть процессуальных вопросов применения ст. 42 КАС является неурегулированной. Это, например, вопросы о специфике подготовки и рассмотрения дела по коллективному административному исковому заявлению, об извещении потенциальных членов группы, о взаимодействии членов группы и истца-представителя, о порядке его выбора и замене либо прекращении его полномочий, о правомочиях членов группы на личное участие в судебном заседании, об особенностях формулирования резолютивной части судебного акта и т.д. Здесь можно рекомендовать использовать по аналогии правила главы 28.2 АПК по рассмотрению групповых исков.

Такой подход уже встречался в судебной практике применительно к рассмотрению корпоративных споров некоммерческого характера в гражданском процессе. Поскольку в ГПК нет специальных положений о рассмотрении групповых и корпоративных исков, то Пленум Верховного Суда РФ принял разумное решение: в п. 113 своего Постановления от 23.06.2015 N 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» сказано, что «при рассмотрении судом общей юрисдикции споров о признании решений собраний недействительными применяются по аналогии положения глав 28.1 и 28.2 АПК РФ (часть 4 статьи 1 ГПК РФ)».

Использование подобного решения в административном судопроизводстве позволит восполнить и законодательный пробел, связанный с отсутствием в КАС развернутой процедуры рассмотрения групповых исков. Но для этого целесообразно принять постановление либо Пленума, либо иного органа Верховного Суда (Президиума, Судебной коллегии), которое бы сориентировало суды на применение по аналогии положений из АПК при рассмотрении групповых исков в административном судопроизводстве судами общей юрисдикции.

Отмечу, что согласно ч. 4 ст. 2 КАС в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует, исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права). Поэтому и в настоящее время суды общей юрисдикции вправе, не дожидаясь специальных разъяснений, применять в делах административного судопроизводства правила АПК (а при необходимости — и ГПК), исходя из аналогии закона.

Комментарий эксперта. Александр Боннер, профессор кафедры гражданского процесса Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ.

— Первое. КАС можно оценить лишь сугубо отрицательно. При его принятии российский законодатель явно побежал впереди паровоза. На данный момент вступивший в действие с 15 сентября Кодекс, по существу, совершенно не нужен и, более того, вреден. Не нужен он по той простой причине, что в настоящее время в России нет системы административных судов. Что же касается Судебной коллегии по административным делам ВС РФ, то она, по сути, является крышей без стен и фундамента.

Понятно, что законы, будь они демократические или реакционные, нужные или ненужные, удачные или мертворожденные, не появляются на ровном месте. В современной парламентской практике любой страны их всегда лоббируют определенные силы, ссылающиеся на действительные или мнимые потребности жизни, развития общества, необходимость улучшения той или иной стороны функционирования государственной аппарата и т.д. На деле, как я уже сказал, за этими красивыми словами нередко стоят интересы кучки лоббирующих соответствующий закон или связанных с ними лиц.

В данном случае определенные круги, существующие в недрах судебной системы, уже давно пытаются обосновать идею создания самостоятельной системы административных судов. Необходимость в этом, в частности, старались подкрепить данными судебной статистики. Но дел, возникающих из публично-правовых отношений, сравнительно немного. Поэтому их количество пытались искусственно увеличить, включая в их число дела, в сущности, совершенно иного рода — об административных проступках (мелком хулиганстве и т.д.).

Убежден, что сегодня КАС абсолютно не нужен, поскольку создает дополнительные проблемы для практики. Вот одна из них. Существует категория дел, где необходимо одновременно признать действия властной структуры незаконными и подтвердить определенное право гражданина или организации, например право собственности на жилой дом, земельный участок или автомобиль. Сейчас получается, что оспаривать незаконные действия властной структуры нужно по нормам КАС, а разрешать спор о праве собственности — по нормам ГПК.

Не создав ничего принципиально нового и ценного, КАС разрушил относительно удачную структуру ГПК, исключив из него подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

Без системы административных судов существование КАС не имеет смысла. Можно не сомневаться, что состояние российской экономики и финансов не позволит в обозримом будущем создать специальную систему административных судов. Но даже тогда, когда у государства появятся «лишние деньги», в этом вряд ли будет необходимость. Однако, судя по тому, что абсолютно ненужный закон тем не менее принят, идея создания системы административных судов не умерла.

Если они все-таки будут созданы, то усложнится система судебных органов, могут появиться проблемы разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и административными судами. Наконец, вряд ли принципиально изменится реальное положение гражданина в административном судебном процессе, ради блага которого якобы принят КАС и интересами которого будет объясняться необходимость создания системы административных судов. Ведь создавать районные (городские) административные суды вообще бессмысленно — им просто нечем будет заниматься, а ехать в областной и соответствующий ему административный суд не всем и не всегда будет удобно.

Второе. По сравнению с ГПК КАС не содержит почти ничего нового. Подавляющее большинство его положений практически переписаны с ГПК. Тут впору вводить понятие «законодательный плагиат». Однако этот плагиат до известной степени носит вынужденный характер, поскольку составители Кодекса при всем желании ничего нового изобрести не смогли. Дела, подлежащие рассмотрению и разрешению по нормам КАС, весьма незначительно отличаются от обычных исковых дел по спорам с властными структурами. Это вынуждены признать и составители Кодекса. Правда, для того чтобы попытаться хоть как-то отличать дела, подлежащие разрешению с применением норм КАС, от обычных исковых дел, составители Кодекса ввели в него термины «административный истец» и «административный ответчик». С этими терминами вполне можно согласиться, исходя из следующего.

Истец и ответчик являются субъектами спорного правоотношения и, соответственно, сторонами подлежащего рассмотрению и разрешению в суде иска. Термины «административный истец» и «административный ответчик» более точны и удачны по сравнению с употреблявшейся в ГПК громоздкой терминологией. Стороны спорного публично-правового отношения именовались здесь заинтересованными лицами, которыми могли быть граждане или организации.

Им противостояли властные структуры в лице органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Административный истец и административный ответчик являются сторонами административного иска. Такой термин в советском и российском праве до принятия КАС обычно не употреблялся. Но административные иски существовали и рассматривались судами в порядке гражданского судопроизводства с применением к ним минимального количества исключений из общих правил гражданского судопроизводства и дополнений к ним. Поэтому повторюсь. Принимать КАС, предназначенный для рассмотрения крайне ограниченного числа административных исков и, по сути, повторяющий положения ГПК, никакого смысла не было.

Комментарий эксперта. Сергей Никитин, проректор Российской академии правосудия, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

— Принятие кодифицированного процессуального закона, регулирующего порядок осуществления административного судопроизводства, вполне логично. Прежде всего следует отметить, что КАС с концептуальной точки зрения сохраняет преемственность модели процессуального регулирования, заложенной в ГПК. Оба кодекса имеют схожую структуру, общую логику построения составных частей, во многом совпадающее содержание общих положений. КАС в значительной степени сохранил виды и порядок правового регулирования производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, который существовал в ГПК. Такая преемственность имеет важное значение, поскольку административное судопроизводство, несмотря на свое наименование, не является частью (институтом) административного права и процесса, а относится к одному из видов цивилистического (не уголовного) правосудия.

Вместе с тем с позиции юридической техники можно отметить излишнее дублирование в КАС общих положений ГПК. Можно было от этого уйти, включив в КАС отсылочные нормы к соответствующим положениям ГПК, как это, например, сделано в немецком Законе об административно-судебном процессе, который содержит многочисленные отсылки к общим положениям Гражданского процессуального уложения Германии (состав суда, отводы, судебные расходы, порядок и протокол судебного заседания, судебное решение, порядок пересмотра судебных актов и т.д.).

КАС содержит ряд интересных положений, отражающих современные тенденции развития процессуального законодательства: приведен перечень и раскрыто содержание основных принципов административного судопроизводства, закреплен институт коллективного административного иска, введены элементы обязательного профессионального представительства по административным делам, допущено использование современных средств связи для извещения и вызовов участников процесса и др.

К концептуальному недостатку КАС можно отнести распространение общей административно-исковой формы на все виды административных судопроизводств. Между тем в целом ряде производств (об оспаривании нормативных правовых актов, о реадмиссии, административном надзоре, принудительной госпитализации и др.) многие институты искового производства объективно не могут работать (отказ от иска, признание иска, мировое соглашение, обеспечение иска и др.). В КАС, к сожалению, не включены нормы, регулирующие правовые последствия наличия в административном процессе спора о праве, подлежащего рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Такие случаи нередки в судебной практике, и судам так или иначе придется их решать. Имеется в КАС также ряд технико-юридических неточностей и противоречий.

Так, в перечне доказательств, приведенном в ст. 59, указан такой вид судебных доказательств, как электронные документы. Однако в Кодексе не поясняется, что следует понимать под этими документами и каковы процессуальные правила оперирования такими доказательствами.

Далее, применительно к делам об оспаривании нормативных правовых актов в абз. 1 ч. 2 ст. 215 КАС установлено, что суд выносит решение о признании незаконного акта недействующим полностью или в части со дня принятия нормативного акта. Однако согласно абз. 1 ч. 4 этой же статьи в резолютивной части решения суд должен указать, что такой акт признается недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Указанных недостатков КАС можно было бы избежать при более детальном обсуждении проекта Кодекса экспертным сообществом. К сожалению, это было сложно сделать при достаточно сокращенных сроках прохождения проекта Кодекса во втором и третьем чтении.

Комментарий эксперта. Лидия Туманова, декан юридического факультета, заведующая кафедрой гражданского процесса и правоохранительной деятельности Тверского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

— Принятие КАС — очень важный этап в развитии права на судебную защиту. В Кодексе нашли разрешение многие категории дел, которые действующее процессуальное законодательство ранее не считало делами, возникающими из публичных правоотношений (например, дела о помещении гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь), или которые вообще не были в нем урегулированы. С точки зрения юридической техники безусловно положительной является систематизация ряда положений. Например, есть статья, которая содержит перечень основных принципов, уделено внимание иным участникам процесса, чего, к сожалению, нет в ГПК. Все новеллы, связанные с информатизацией, нашли четкое закрепление. Позитивным для судебной практики является и введение упрощенного производства. Кодекс сохраняет базовые основы гражданского процесса, но вводит и много новелл и терминологических различий, что, вероятно, на первом этапе вызовет определенные трудности при их применении.

Существенным недостатком КАС следует признать то, что он не распространяется на дела из публичных правоотношений, отнесенные к подведомственности арбитражных судов. Кроме того, в ГПК остались некоторые дела, имеющие публично-правовую природу, — это обжалование нотариальных действий и рассмотрение заявлений о возвращении ребенка. Есть и дела, для рассмотрения которых не определен процессуальный порядок, например помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания. Сложность дел, отнесенных к административному судопроизводству, связана с тем, что они во многом обусловлены соответствующими материальными законами. В частности, защита избирательных прав сильно зависит от постоянно меняющегося избирательного законодательства. В качестве примера нового процессуального регулирования можно назвать то, что специалист может быть привлечен и по вопросам права, а по делам о нормоконтроле это является необходимым.

В целом, как и любой новый закон, КАС должен пройти проверку на прочность практикой его применения.

Комментарий эксперта. Юлий Тай, управляющий партнер адвокатского бюро «Бартолиус», адвокат, кандидат юридических наук.

— Не понятно, зачем понадобилось принимать отдельный Кодекс административного судопроизводства, особенно в тот момент, когда в соответствии с утвержденной Концепцией создается единый Гражданский процессуальный кодекс.

Первый недостаток КАС в том, что он будет применяться только судами общей юрисдикции, а арбитражные суды, вопреки вроде бы утвержденному на всех уровнях курсу на унификацию деятельности ветвей судебной власти, будут руководствоваться нормами АПК. Совершенно очевидно, что специфики рассмотрения административных дел граждан и юридических лиц либо вообще нет, либо она минимальна.

Второе: поражает объем дословного текстуального дублирования ГПК и АПК. По моей оценке он составляет порядка 80%. Иначе говоря, взяты тексты процессуальных кодексов и к ним добавлены несколько глав (включая даже главы основного раздела 4 КАС, где содержатся особенности производства по отдельным категориям). Помимо указанных повторов нормативного материала из других кодексов, неоднократно встречаются повторы в рамках самого КАС. Вообще, юридическая техника КАС, пожалуй, худшая из всех действующих в России кодексов.

В ст. 6 КАС, в отличие от ГПК и АПК, специально выделены принципы административного судопроизводства, но, во-первых, когда создается специальная статья, она должна содержать полный перечень принципов (вряд ли в ст. 6 он полный), а, во-вторых, раскрытие содержания каждого из принципов в последующих статьях (ст. 7 — 14) вряд ли является удачным. В ст. 9, в которой, судя по названию, должен быть раскрыт достаточно важный и чрезвычайно сложный и дискуссионный принцип справедливости, можно обнаружить только раскрытие принципа законности, и какая часть данной статьи посвящена справедливости, мне не понятно.

Ознакомившись полностью с текстом КАС, можно прийти к выводу, что все-таки за основу взят ГПК, хотя элементы АПК тоже временами заметны. Нельзя при этом сказать, что из ГПК взято лучшее. Например, несмотря на обильную, как тропический ливень, критику института отвода судей, а также исчисления сроков днями (где учитываются все дни, а не только рабочие), участие в деле прокурора и целый ряд других институтов перенесены в КАС без усовершенствования.

Безусловно революционной может стать глава 5, в которой предлагается ввести юридическую монополию, т.е. позволить быть представителями сторон только людям с высшим юридическим образованием. Правда, текст не всегда является до конца понятным. Так, не ясно, необходимо ли адвокату, который уже подтвердил свое высшее юридическое образование (и даже сдал квалификационный экзамен), представлять суду документы об образовании (ч. 3 ст. 55). Также не понятно: указание, содержащееся в ч. 6 ст. 57 о скреплении печатью организации подписи в доверенности, — это умышленный отход от требований Гражданского кодекса (п. 4 ст. 185.1) или же недоработка законодателя?

Глава о доказательствах несколько более подробна, чем в действующих процессуальных кодексах, в части распределения бремени доказывания, истребования доказательств, соглашения об обстоятельствах и процедуры признания стороной обстоятельств (ст. 65 КАС). В обоснование применения мер предварительной защиты, помимо хрестоматийных «защита прав будет невозможна или затруднительна», может быть положена «явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц», при этом избранные меры должны быть «соотносимы и соразмерны» заявленному требованию. Что такое «соотносимы», не до конца понятно, поскольку если понимать этот термин буквально, то это требование похоже на трюизм (т.е. когда заявляется иск в области избирательного права, а просят запретить снос нежилого строения), а если он означает что-то иное, то что конкретно?

Еще одной законодательной новеллой, хотя на практике этот сервис уже давно работает, является извещение лиц, участвующих в деле, посредством направления СМС (ст. 96). Главой 11 КАС введено понятие и шесть разновидностей мер процессуального принуждения: 1) ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова; 2) предупреждение; 3) удаление из зала судебного заседания; 4) привод; 5) обязательство о явке; 6) судебный штраф, что само по себе можно только приветствовать в кодифицирующем нормативном акте, но незначительный (по размеру) штраф не позволит суду применить дифференцированный подход при определении наказания (к чему так часто в своей практике призывает Конституционный Суд РФ). Особенно можно поддержать указание на то, что «судебные штрафы, наложенные судом на должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления и других органов, организаций, на государственных и муниципальных служащих, взыскиваются из личных средств этих лиц».

Не может не вызывать опасений продолжающееся расширение полномочий руководства судов, несмотря на многолетнюю непрекращающуюся критику со стороны как представителей науки, так и наднациональных международных органов (прежде всего ЕСПЧ). Так, в соответствии с ч. 5 ст. 318 КАС «Председатель Верховного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации вправе не согласиться с определением судьи Верховного Суда Российской Федерации о восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления или об отказе в его восстановлении и вынести определение об отказе в восстановлении пропущенного срока подачи кассационных жалобы, представления или о его восстановлении». И это притом что вопрос восстановления срока не является вопросом факта или даже права, это вопрос исключительно усмотрения судьи, т.е. чистой дискреции. И руководству не может быть виднее, чем рядовому судье Верховного Суда.

В завершение скажу о необходимости корректировок КАС. Полагаю, что вступивший в силу менее месяца назад Кодекс не должен требовать изменений и дополнений, если он изначально правильно писался, но в настоящее время мы имеем два законопроекта о внесении в КАС изменений: от Верховного Суда о введении судебных приказов по делам о взыскании налоговых недоимок и от Минюста об обязательной видеофиксации судебных заседаний. Такое положение вещей — законодательная лихорадка или чехарда — не может устраивать ни юристов, ни общество, ни государство. Не удивлюсь, что к моменту выхода печатной версии журнала этот перечень поправок расширится.

Комментарий эксперта. Денис Архипов, партнер судебно-арбитражной практики Адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры».

— В какой-то части КАС встретил критику юридического сообщества. Ключевая причина, как видится, состоит в том, что изначально планировалось его принять после введения в действие Единого гражданского процессуального кодекса (ЕГПК), в котором содержались бы положения, общие для всех видов судопроизводства. Однако КАС был принят на опережение, что не могло не сказаться на его содержании и на не лишенной недостатков юридической технике.

Изъятие из ведения КАС дел, связанных с привлечением к административной ответственности, и закрепление процедуры оспаривания ненормативных правовых актов сразу в двух процессуальных кодексах (КАС и АПК) не позволили создать единую процессуальную платформу для разрешения гражданских и административных дел, что является, пожалуй, главным упреком в сторону нового Кодекса.

Красной линией сквозь положения КАС проходит идея активного суда: суд по собственной инициативе вправе истребовать доказательства (ч. 1 ст. 63), приостанавливать исполнение обжалуемых судебных актов (ч. 1 ст. 306) и производить замену ненадлежащего ответчика (ч. 1 ст. 43). С учетом специфики административных споров нововведения представляются оправданными.

К числу передовых положений нового Кодекса стоит прежде всего отнести изменения, связанные с оспариванием нормативных правовых актов. Так, суд вправе приостановить действие оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца (ст. 211), обязать орган власти принять новый нормативный правовой акт взамен признанного судом недействующим (ч. 4 ст. 216), а также разъяснить соответствующему органу власти, как именно необходимо толковать спорные положения нормативного правового акта (ч. 3 ст. 215). До появления Кодекса у судов не было таких полномочий.

Сегодня судить о перспективах применения КАС еще рано, требуется время, чтобы апробировать новые возможности на практике. Не меньше времени потребуется для адаптации юридического сообщества (включая судей) к изменившимся правилам. Ждем принятия ЕГПК, в системе которого КАС, как представляется, займет подобающее место.

Комментарий эксперта. Елена Овчарова, руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса компании Pepeliaev Group.

— Выделение и регламентация отдельным кодифицированным законодательным актом административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства необходимы для борьбы с произволом чиновников различных уровней, так как эта задача может быть решена только путем законодательного закрепления инквизиционной (активной) роли суда при судебном контроле за законностью актов публичной администрации по делам, возникающим из административных правоотношений, подведомственным судам общей юрисдикции и арбитражным судам, за исключением дел об административных правонарушениях (они рассматриваются и пересматриваются судами в рамках производства по делам об административных правонарушениях). К сожалению, КАС не будет распространяться на арбитражные суды, что следует признать скорее недостатком, чем достоинством Кодекса. Такой подход ущемляет субъектов предпринимательской деятельности в защите их прав от произвола и беззакония со стороны субъектов публичной администрации.

Исходя из разработанной юридической наукой концепции административного производства, суд, став на сторону гражданина, помимо разъяснения последнему его прав и обязанностей, должен помогать ему сформулировать требования к субъекту публичной администрации, сформировать и получить необходимые доказательства путем их истребования. КАС должен обеспечить принципиально иное содержание состязательности в судебных спорах с субъектами публичной власти, направленное на защиту и восстановление нарушенных прав граждан, устранение нарушений прав граждан субъектами публичной администрации. К сожалению, данные положения не в полной мере нашли свое отражение в Кодексе.

Отмечу основные недостатки и достоинства КАС.

К первым можно отнести следующее:

— неочевидно отражена разница между административным и гражданским судопроизводством с точки зрения реализации концепции инквизиционного процесса в отношении субъектов публичной власти с активной ролью судьи в процессе и полным возложением бремени доказывания на субъект публичной администрации (орган государственной власти, государственный орган, должностное лицо), решения, действия и бездействие которого обжалуются;

— из-под действия КАС выведено административное судопроизводство в арбитражных судах, что оставляет субъектов предпринимательской деятельности без надлежащих процессуальных гарантий защиты их прав и законных интересов.

К основным достоинствам можно отнести то, что:

— принцип состязательности сформулирован в Кодексе с учетом активной роли суда, который осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела;

— система защиты и восстановления нарушенных прав позволяет избегать необходимости повторного обращения за судебной защитой с отдельным требованием. То есть если права нарушаются обжалуемым в суде актом управления, то в судебном решении по делу о признании недействительным этого акта, незаконными действий или бездействия должен быть урегулирован вопрос о полном восстановлении нарушенных прав. Положения КАС, регламентирующие порядок удовлетворения заявленных требований, позволяют заявителю обходиться без заявления самостоятельных имущественных требований с соответствующей уплатой государственной пошлины за отдельное имущественное требование, исходя из его размера, для полного восстановления нарушенных прав.

Комментарий эксперта. Сергей Голубок, адвокат, кандидат юридических наук.

— Думали создать систему административных судов, думали создать процессуальный кодекс нового поколения, сглаживающий неравенство сторон, присущее любым спорам между гражданами и их объединениями с одной стороны и государством, его органами и должностными лицами — с другой. В итоге получилась довольно неуклюжая безликая реинкарнация хорошо известных процессуальных институтов с немного обновленной терминологией, из-за которой всем теперь надо сменить доверенности.

Из новелл можно отметить практически неограниченные полномочия председательствующего судьи по удалению из зала судебного заседания непонравившихся представителей сторон.

Комментарий эксперта. Артем Чумаков, помощник адвоката (Адвокатский кабинет N 824).

— Комментарии перетекают в вопрос о том, почему соответствующие главы о спорах, возникающих из публичных правоотношений, убрали из ГПК РФ, но оставили в АПК РФ и надолго ли.

Вообще, налицо тенденция передавать все публичные споры в суды общей юрисдикции. Пока законодательство резко не меняют, но суды, как можно заметить, уже побежали впереди паровоза, причем некоторые толкования и позиции (например, что административный штраф юрлица не связан с его коммерческой деятельностью, поэтому дело о его оспаривании подведомственно суду общей юрисдикции, хотя штраф, скажем, за несвоевременную уборку территории, наложенный на управляющую компанию, как раз-то и связан с ее профильной деятельностью) выглядят, по моему мнению, в высшей степени «притянутыми за уши». Исключение арбитражных судов из этой сферы считаю ошибочным. КАС, видимо, первая серьезная ласточка. Про сильные стороны системы арбитражных судов именно в части защиты прав предпринимателей, слабой зависимости от муниципальных и отчасти региональных властей уже много сказано. И я уж не говорю о том, что АПК РФ гораздо проработаннее, детальнее и точнее.

Комментарий эксперта. Михаил Подоксенов, юрист АО «Газпром газэнергосеть».

— Я думаю, что в первую очередь надо обсудить не качество документа, а его необходимость вообще.

Если КАС нужен потому, что в административном судопроизводстве якобы есть такая специфика, которая не умещается в старых процессуальных кодексах, то почему она выявлена в судах общей юрисдикции, но не в арбитражных судах? Почему КАС фактически заменил собой подраздел «Производство из публичных правоотношений» только ГПК, но и не АПК тоже? А существенных особенностей практически нет. Вся так называемая специфика — это либо перенос норм из соответствующей главы ГПК (т.е. раньше это и так укладывалось в одном кодексе и никого не беспокоило), либо компиляция норм ГПК и АПК (часть взяли из одного, часть из другого), либо общие тенденции процессуального законодательства (например, нашумевшее профессиональное представительство).

А как КАС будет соотноситься с будущим единым ГПК? Сейчас уже есть концепции единого процессуального кодекса — объединение ГПК и АПК. У нас, в том числе в уважаемых изданиях, всерьез говорили, что есть самостоятельное арбитражное судопроизводство именно потому, что есть Высший Арбитражный Суд РФ и АПК. Что, с упразднением ВАС и объединением процессуальных кодексов арбитражное судопроизводство пропадает? Нет, конечно, его никогда и не было.

О видах судопроизводства надо судить не по институтам и документам, а по сути деятельности. А суть, мне кажется, такая: есть гражданское, административное и уголовное судопроизводство. Однако нормативные акты не должны повторять эту систему. Административное судопроизводство — это и обжалование решений/действий государственных органов, и административные правонарушения. Производство об административных правонарушениях — это совсем не обжалование действий/решений, это ближе к уголовному процессу. Поэтому должны быть: один ГПК (и для судов общей юрисдикции, и для арбитражных судов), КоАП (можно отделить составы от производства в отдельные кодексы) и УПК. То есть административное судопроизводство будет и в ГПК (особенности по отношению к общим правилам гражданского производства легко и удобно вписывались и впишутся в ГПК), и в КоАП.

Комментарий эксперта. Евгений Гаврилов, эксперт юридического отдела экспертно-правового управления Законодательного Собрания Красноярского края.

— В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ административное судопроизводство выделено в качестве самостоятельного вида судопроизводства наряду с конституционным, гражданским и уголовным, поэтому существование отдельного КАС логично.

Сегодня можно только поверхностно рассуждать о плюсах и минусах КАС, высказывать субъективное мнение, так как его основные положения вступили в силу совсем недавно. Признаюсь, первое прочтение текста Кодекса отторжения не вызвало, поскольку в его изложении в целом был сохранен подход, известный юристам по ГПК и АПК РФ.

К плюсам КАС отношу: возможность коллегиального рассмотрения административных дел в суде первой инстанции (ч. 2 ст. 29) — это направлено на повышение качества рассмотрения дела; особое мнение судьи (ч. 3 ст. 30); возможность обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением (ст. 42); использование систем видео-конференц-связи; внедрение с 15.09.2016 электронного документооборота (возможность подавать заявления и знакомиться с материалами дела в режиме ограниченного доступа через Интернет); возможность обжалования определения суда первой инстанции отдельно от обжалования решения суда, не только если это предусмотрено КАС, но и тогда, когда определение суда препятствует дальнейшему движению административного дела (ч. 1 ст. 202).

Минусами КАС считаю: нераспространение Кодекса на публичные дела, подведомственные арбитражным судам (нелогично регулировать административное судопроизводство в арбитражных судах по АПК при наличии отдельного КАС); требование высшего юридического образования к представителям сторон (думается, это ограничение права на судебную защиту); отсутствие норм о возмещении судебных расходов заинтересованным лицам; отсутствие в ч. 1 ст. 40 КАС РФ упоминания об иных (кроме Уполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченного по правам человека в субъекте РФ) уполномоченных по защите прав отдельных категорий граждан, институт которых может создаваться в субъектах РФ (например, уполномоченные по защите прав ребенка, предпринимателей).

В любом случае, повторюсь, о качестве КАС и перспективах его применения говорить еще рано. Должно пройти время, сложиться определенная практика, которая и вскроет все достоинства и недостатки нового Кодекса.

Комментарий эксперта. Михаил Буланов, директор юридической фирмы MIALEGIS.

— Конечно, большая часть нового Кодекса (принципы, правила производства, сроки, порядок обжалования) взята из действующих процессуальных кодексов. Принципиальных, революционных нововведений нет. Разве необходимость высшего юридического образования для представления интересов в суде можно считать серьезным нововведением? Государство просто поставило своеобразный фильтр для того, чтобы избавить судей от ненужной работы и постоянных отписок юридически неграмотным гражданам, жалующимся на все подряд и куда угодно. Чтобы вопрос был удостоен внимания судьи, потрудитесь, пожалуйста, хотя бы оформить его правильно. И это плюс. Недостатка лиц с юридическим образованием у нас в стране точно нет, скорее переизбыток.

По большому счету задача КАС, на мой взгляд, состоит в том, чтобы собрать в одном акте процессуальные аспекты рассмотрения споров с государством, разбросанные по разным нормам. Жаль, конечно, что законодатель все-таки не решился на компенсацию для граждан за незаконные действия (бездействие) государственных органов независимо от наличия убытков. Это было бы большим плюсом для авторитета власти в глазах общества и повышения ответственности чиновников всех уровней.

Комментарий эксперта. Никита Щербаков, старший юрист адвокатского бюро «Юс Ауреум».

— Возможно, что это не очень заметно на фоне основных новелл Кодекса, однако его нормы о процессуальном представительстве вполне могут претендовать на звание революционных в контексте общепринятых взглядов на этот институт.

Согласно ч. 1 ст. 56 КАС при ведении представителем административного дела он вправе совершать от имени представляемого им лица все процессуальные действия, а при обязательном ведении административного дела в суде с участием представителя — совершать вместо представляемого лица все процессуальные действия, за исключением действий, связанных с получением объяснений и пояснений у самого представляемого лица и привлечением его к участию в осуществлении иных процессуальных прав, если суд признает это необходимым. Если не объяснять эту норму только как проблему понятийного аппарата Кодекса, то выходит, что представитель, в случае его обязательного участия в деле, выступает в суде от своего имени, а не от имени представляемого лица. В таком контексте возникает вопрос, в какой мере представитель, выступающий от своего имени, вообще может именоваться представителем.

Если рассматривать норму ч. 1 ст. 56 КАС иначе, то можно предположить, что она определяет разный объем полномочия, выдаваемого ординарному представителю, и полномочия представителю, участие которого в деле обязательно. Причем по смыслу этой же статьи представительство при ведении административного дела — это представительство добровольное, возникающее в результате оформления соответствующей доверенности. Вместе с тем, как видно, объем полномочия представителя, участие которого в деле обязательно, вытекает не из доверенности, а из указания самого Кодекса, что свойственно законному представительству.

С прикладной точки зрения не очень понятно, например, как должна работать норма ч. 3 ст. 54 КАС о том, что в случае, если Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе, законные представители обязаны поручить ведение административного дела в суде лицу, избранному ими в качестве представителя. Помимо того, что такая норма потребует теперь на уровне понятийного аппарата (по крайней мере, применительно к Кодексу) различать «обязательное представительство» и «законное представительство», неясно то, какое последствие должно наступать в случае, когда законный представитель отвечает требованиям к представителю обязательному. Должны ли дееспособные родители с высшим юридическим образованием уполномочить обязательного представителя для ведения административного дела с участием их ребенка и, собственно, почему?

Комментарий эксперта. Ольга Плешанова, руководитель аналитической службы юридической фирмы «Инфралекс».

— Появление КАС отчетливо показало противоречивость российской судебной системы и явную незавершенность судебной реформы. По идее КАС должен создать единообразную и во многом универсальную процедуру разрешения споров, вытекающих из публично-правовых отношений. На практике, однако, КАС сумел поглотить лишь часть процессуальных норм, по которым до сих пор рассматривались такие дела: несколько разделов ГПК РФ, ряд положений отдельных специальных законов. Свое действие сохранили не только административно-процессуальные нормы, содержащиеся в АПК РФ, но и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП).

КАС будут применять только суды общей юрисдикции — арбитражные суды по-прежнему будут рассматривать дела по правилам АПК РФ. По сути, речь может идти о похожих делах (например, об оспаривании ненормативных правовых актов), но административный процесс и его источники для разных судов различаются. КоАП будут по-прежнему применять как арбитражные суды, так и суды общей юрисдикции. В результате даже судьи коллегии по административным делам отдельно взятого суда общей юрисдикции будут применять административно-процессуальные нормы, содержащиеся в двух Кодексах: в КАС и КоАП.

Необходимость принятия КАС объяснялась требованием ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, в которой выделены конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство. Появление КАС, однако, вряд ли позволяет говорить о достижении цели — создании в России полноценного и структурированного административного судопроизводства. КАС либо будет играть роль технического собрания части административно-процессуальных норм, содержавшихся ранее в иных актах, либо потребует дальнейших шагов по изменению судебной системы.