Система органов исполнительной власти их административно-правовой статус

Рубрики Наша практика

Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы Бондаренко Антон Алексеевич

Диссертация — 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Автореферат — 240 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Бондаренко Антон Алексеевич. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы : Дис. . канд. юрид. наук : 12.00.14 Москва, 2006 205 с. РГБ ОД, 61:06-12/1389

Содержание к диссертации

Глава I. Особенности правового статуса органов исполнительной власти субъектов РФ 13

1. Понятие и содержание правового статуса органа исполнительной власти субъекта РФ 13

2. Специфика организации органов исполнительной власти в субъектах РФ 26

3.Законодательное регулирование системы органов исполнительной власти субъектов РФ 56

Глава II. Административно-правовой статус высших и центральных органов исполнительной власти субъектов РФ 95

1 . Высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти субъектов РФ 95

2. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Особенности правового регулирования деятельности 136

З.Административно-правовой статус центральных органов исполнительной власти субъектов РФ 156

Список источников и литературы 182

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В последнее время значительно возрос интерес к теоретическим разработкам проблем правового статуса органов исполнительной власти. Все большее число исследователей обращается к изучению важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, и в особенности органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала.

Следует подчеркнуть, что ныне на законодательном уровне нет легальных дефиниций таких базовых понятий, как «орган исполнительной власти», «система и структура органов исполнительной власти», «организационно-правовые формы органов исполнительной власти», «компетенция органа исполнительной власти», что является существенным препятствием при осуществлении административной реформы и модернизации государственного управления. При этом в науке административного права теория правового статуса органа исполнительной власти до конца еще не разработана.

Отсутствие такого понятийного аппарата негативно влияет на определение правового статуса органов исполнительной власти различных субъектов РФ, реализацию принципа единства исполнительной власти в Российской Федерации и является препятствием для дальнейшего и более эффективного реформирования системы органов исполнительной власти на региональном уровне.

Необходимо также упомянуть, что возможности органов исполнительной власти осуществлять свои функции и компетенцию напрямую зависят от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в системе государственного управления. В этом плане проблема законодательного определения основных элементов правого статуса органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации приобретает первоочередное

Без решения данного вопроса невозможна реализация многочисленных

программ социально-экономического развития Российской Федерации и

национальных проектов в наиболее важных сферах общественной жизни и

отраслях управления. Не случайно в посланиях Президента Российской

Федерации повышение эффективности государственного управления

определяется как важнейшая и актуальная государственная задача

современности. В целом это направление деятельности получило название

административной реформы. В рамках реформы была осуществлена

модернизация системы федеральных органов исполнительной власти,

завершившаяся в 2004 году подписанием Указа Президента Российской

Федерации №314 «О системе и структуре органов исполнительной власти

Российской Федерации», который заложил основу функционального

Понятие и содержание правового статуса органа исполнительной власти субъекта

Правовой статус органа исполнительной власти является сложной правовой конструкцией. Исходя из этого, для полного и всестороннего раскрытия его содержания целесообразно выделить основные элементы и их соотношение с главными признаками органа исполнительной власти как субъекта управления. В этих целях следует обратиться к положениям, выработанным наукой административного права1.

Орган исполнительной власти, являясь звеном государственного аппарата, осуществляет в пределах своей компетенции исполнительную и распорядительную деятельность в целях реализации функций государства. На практике необходимо правовыми средствами обеспечить его основные позиции (правовой статус) как субъекта государственного управления. В этом заключена одна из гарантий качества и эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Как известно значение слова «статус» тождественно понятию «положение». Установление правового статуса является одной из форм правового регулирования деятельности субъекта.

В целях установления специфики правового положения органа исполнительной власти важно выяснить признаки органа и определить соответствующие этим признакам черты его статуса. Это позволит сделать наиболее убедительное заключение о назначении и роли правового статуса как правовой категории. Из множества признаков органа исполнительной власти следует выделить то, что он: а) занимает определенное место в системе государственного механизма; б) участвует в выполнении функций государства в определенной сфере общественных отношений; в) имеет определенную организационную структуру, которая соответствует цели его деятельности; г) обладает способностью действовать от имени государства в форме исполнительно-распорядительной деятельности; д) наделен публично-властными полномочиями.

Для того, чтобы орган исполнительной власти был правоспособен, он должен обрести свой правовой статус, в котором каждый из упомянутых признаков получает правовое оформление и необходимые правовые средства, через которые эти признаки реализуются на практике.

Таким образом, основываясь на приведенных признаках, можно утверждать, что правовой статус органа исполнительной власти: а) определяет его место в системе государственных органов, установленных Конституцией РФ, или в той или иной их подсистеме; б) фиксирует его назначение в системе выполнения государственных функций путем установления основной цели, задач и функций; в) закрепляет определенную организационную структуру и ресурсы (или порядок их формирования) путем установления порядка финансирования, распределения материальных средств, необходимых для реализации его задач и функций, путем регламентации порядка организации работы; г) определяет компетенцию органа, т.е. очерчивает круг его прав и обязанностей, необходимых для реализации цели, задач и функций; статус определяет методы и формы деятельности органа1.

Следовательно, в административно-правовом статусе органов исполнительной власти мы можем выделить три главных блока: — целевой; — структурно-организационный; — компетенционный1.

Таким образом, обусловленные правовым статусом права и обязанности ориентированы на функции органа и обеспечивают его способность действовать властно, от имени государства по отношению к подчиненным ему объектам управления, а также совершать юридические действия по отношению к другим органам и организациям, не находящимся с ним в отношениях подчинения. Так выявляется соотношение основных элементов статуса органа управления и его главных признаков.

Содержание и назначение правового статуса органа исполнительной власти как субъекта управления и права, в литературе определяется по-разному.

Ю.М. Козлов полагал, что «правовое положение органов государственного управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т.е. их административная правоспособность и дееспособность2. Б.М. Лазарев трактует компетенцию как право и обязанность осуществлять определенную деятельность3.

Д.Н. Бахрах под компетенцией понимает «совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения»4.

Специфика организации органов исполнительной власти в субъектах РФ

Органы исполнительной власти — наиболее многочисленная, разнообразная и разветвленная система органов государственной власти. Организация исполнительной власти в федеративном государстве усложняется наличием двух уровней относящихся к названной ветви власти органов. «Такие органы не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации. Вместе с тем органы исполнительной власти Федерации не должны действовать разрозненно, поскольку в таком случае эффективность решения многих проблем будет недостижима»1. Поэтому для поддержания баланса интересов Федерации и ее субъектов исполнительная власть должна осуществляться органами, объединенными в единую систему. При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются компетенцией, свидетельствующей о достаточно широкой самостоятельности субъектов РФ, а между органами государственной власти Федерации и ее субъектов складываются отношения взаимодействия и вместе с тем иерархической подчиненности.

В соответствии с ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Единство системы органов исполнительной власти должно обеспечиваться в пределах вопросов, отнесенных к ведению Федерации, и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Поэтому формирование системы исполнительной власти должно быть основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это предполагает единство структур на федеральном уровне и уровне субъектов федерации1.

Следует отметит, что общая система органов исполнительной власти Российской Федерации включает в себя три разновидности органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, образованные по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, органы исполнительной власти субъектов РФ, образованные по предметам исключительного ведения субъектов РФ. При этом следует отметить, что в единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации входят только: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, образованные по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Особое положение занимают те органы, которые создаются по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такие органы структурно выводятся за -рамки единой системы исполнительной власти России, чем обеспечивается самостоятельность субъектов Российской Федерации. Но исходя из основной функции исполнительной власти — исполнять закон, они являются продолжением федеральной вертикали исполнительной власти, но не организационно, а функционально.

Таким образом, в систему органов государственной власти соответственно республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов входят органы исполнительной власти этих субъектов. Совокупность органов рассматриваемой ветви власти структурно как бы раздваивается. Часть из них относится как к российской исполнительной вертикали, так и к системе органов государственной власти субъектов. Другая часть составляет «собственные» исполнительные органы и входит только в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Но и те, и другие связаны единым функциональным назначением, возложенным на исполнительную власть.

На основании вышеизложенного, в зависимости от отношения к единой системе исполнительной власти РФ, можно выделить две группы органов исполнительной власти субъектов РФ:

1. органы исполнительной власти субъектов РФ, образующие вместе с федеральными органами исполнительной власти единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. Эти органы осуществляют полномочия по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

2. органы исполнительной власти субъектов Федерации, которые образуются по предметам ведения, не отнесенным к ведению РФ и ее совместному ведению с субъектами РФ (п.2 ст.77 Конституции РФ)1.

Следует отметить, что принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации не исключает разнообразия в организации исполнительной власти в субъектах РФ. На этом уровне действует сложная система органов исполнительной власти.

Из ст. 77 Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (далее ФЗ «Об общих принципах. ) следует, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными вышеуказанным законом.

Высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти субъектов РФ

Конституция РФ, закрепляя в статье 77 двухуровневую конструкцию построения органов исполнительной власти субъектов РФ, не установила нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ. Нормативные правовые акты, изданные на основании Конституции РФ до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее ФЗ «Об общих принципах. », также не предусматривали указанный термин.

Кроме того, до принятия ФЗ «Об общих принципах. », особенности правового статуса высших должностных лиц субъектов Федерации определял устав конкретного субъекта РФ, что приводило к тому, что законодательство субъектов РФ не было унифицированным в этой части, в следствие чего правовой статус высших должностных лиц субъектов Федерации не был приведен к общему знаменателю и они обладали различными полномочиями.

Федеральный закон «Об общих принципах. » позволил в значительной степени унифицировать полномочия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (ч.7 ст. 18). Данная унификация, разумеется, не может привести к однообразию правового статуса глав субъектов Федерации, так как они могут осуществлять не только общие для всех субъектов Российской Федерации полномочия, но и иные полномочия, определяемые учредительными актами и законами субъектов Федерации. Также ФЗ «Об общих принципах. » ввел термин «высшее должностное лицо субъекта РФ», сформулировал нормативную модель данного органа.

С одной стороны, Федеральный закон «Об общих принципах . » предусмотрел систему, в которой высшее должностное лицо субъекта РФ может быть представлено в виде єдиноначального органа государственной власти субъекта РФ (статья 2). Здесь нашло свое выражение диспозитивное начало в формировании нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ.

С другой стороны, высшее должностное лицо субъекта РФ в обязательном порядке признается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В этом случае он автоматически включается в структуру системы исполнительной власти субъекта РФ, по существу возглавив данную систему. Это свидетельствует о наличии императивного начала в организации нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ1.

Согласно статье 18 (части 6) Федерального закона «Об общих принципах . » субъект РФ определяет наименование высшего должностного лица с учетом исторических, национальных и иных традиций соответствующего субъекта Федерации.

Итогом реализации механизма организации высшего должностного лица субъекта РФ на базе нормативной модели является образование его как системы, состоящей из двух элементов: єдиноначального органа системы органов государственной власти субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Это обязательные элементы нормативной модели высшего должностного лица субъекта РФ. Тем самым данный закон в законодательном порядке закрепил двойственный характер правового положения высшего должностного лица субъекта Федерации.

Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ определяется субъектом федерации самостоятельно с учетом общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Так, например, ряд уставов субъектов РФ содержат самостоятельные главы, в названии которых фигурирует высшее должностное лицо субъекта РФ. Содержание этих глав непосредственно фиксирует конкретный административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ. К таким нормативным правовым актам относятся: Устав Иркутской области1 (Глава 6. «Губернатор области. Исполнительная власть области»); Устав (Основной Закон) Омской области (Глава V. «Губернатор Омской области, Администрация Омской области»); Устав Пермской области3 (Глава IV. «Губернатор Пермской области. Администрация Пермской области и иные исполнительные органы государственной власти Пермской области»).

Согласно статье 6 раздела первого «Основы конституционного строя Республики Башкортостан» Конституции Республики Башкортостан4 государственную власть в республике осуществляют Государственное Собрание Республики Башкортостан, Президент Республики Башкортостан, Правительство Республики Башкортостан, местные органы государственной власти Республики Башкортостан, суды Республики Башкортостан. Президент является главой Республики Башкортостан на основании статьи 1 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан»

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Особенности правового регулирования деятельности

В соответствии со ст. 20 ФЗ «Об общих принципах. », определяющей основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Обычно в субъектах Федерации используются следующие наименования высшего исполнительного органа: правительство (в некоторых областях и республиках, например, в республиках Алтай , Карелия , Коми , Чувашия4, Удмуртия5; городе федерального значения Санкт-Петербурге6, в Московской области7), кабинет министров (преимущественно в республиках, о например, в Татарстане ) администрация (преимущественно в краях и областях, например, во Владимирской1, Тульской2, Тверской3, Смоленской областях). Интересны вопросы о зависимости особенностей правового статуса высшего исполнительного органа от его наименования, а также связи, прослеживающейся между выбором определенного наименования данного вида органов и видом субъекта Федерации,

В ряде субъектов Федерации принимаются специальные законы о высшем исполнительном органе государственной власти. Однако такие законы есть далеко не во всех субъектах Федерации: например, они приняты только в 7 из 18 субъектов, входящих в Центральный федеральный округ: это Москва4, Московская5, Смоленская6, Тверская7 и Калужская области8.

Иногда некоторые вопросы организации высшего исполнительного органа регулируются другими законами субъекта Федерации. Так, во Владимирской9, Тульской10 областях приняты законы о структуре Администрации области. В Ивановской области вопросы структуры администрации области включены в предмет регулирования Закона Ивановской области от 13 ноября 2001 года № 70-03 «О. структуре Администрации Ивановской области и системе органов исполнительной власти Ивановской области»11. В Липецкой области вопросы правового статуса Администрации области решаются в Законе Липецкой области от 16 июля 2002 года № 9-03 «О схеме управления Липецкой областью и структуре Администрации Липецкой области»1 (в ред. Закона Липецкой области от 05.09.2005 № 215-03)(глава 2 Закона).

Более детально элементы правового статуса высшего исполнительного органа субъекта Федерации разрабатываются в актах исполнительной власти — в постановлениях губернаторов и глав республик (возглавляющих исполнительную власть в субъекте Федерации) и постановлениях администрации или правительства. Так, этими актами утверждается структура администрации, штатное расписание администрации, решаются вопросы формирования администрации и ее структурных подразделений, назначения и увольнения должностных лиц, устанавливаются механизмы взаимодействия структурных подразделений администраций, администрации и других органов государственной власти.

Например, в Рязанской области вопросы структуры администрации области решены в постановлении Губернатора Рязанской области от 13 апреля 2004 года № 195-пг «Об организации исполнительных органов государственной власти Рязанской области и структуре Администрации Рязанской области»2. В Белгородской области Губернатором принято постановление «О формировании Администрации области, ее структуре и штатном расписании»3 (от 29 июня 1999 года № 364), им же освобожден от должности ряд должностных лиц, назначены руководители подразделений администрации, реорганизованы некоторые подразделения администрации, изменено штатное расписание. В Ярославской области имеется постановление Губернатора «О схеме и перечне структурных подразделений Администрации Ярославской области» от 27.01.1997 № 41 (с изменениями от 09.06.2005)4.

Таким образом, в субъектах РФ наблюдается значительное разнообразие в структуре и наименованиях высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти (все они органы общей компетенции), а также иных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевые и межотраслевые функции.

В соответствии со ст. 18 ФЗ «Об общих принципах. » высшее должностное лицо субъекта Федерации формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, например, в соответствии с Конституцией Республики Калмыкия1 Высшее должностное лицо республики Калмыкия определяет и утверждает персональный состав Правительства Республики Калмыкия, а также вправе досрочно распустить весь состав Правительства республики Калмыкия либо освободить отдельных его членов.

Система органов исполнительной власти их административно-правовой статус

§ 8. Органы исполнительной власти субъектов

Российской Федерации

Каждый из 89 субъектов Федерации имеет собственную систему органов исполнительной власти, которую они формируют самостоятельно (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ) в соответствии с основами конституционного строя государства. Это, в частности, означает, что образование, формирование и деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами республик, краев, областей и других субъектов Федерации. Вместе с тем в пределах ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и ее полномочий по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Особенностью этой единой системы является то, что вне названных пределов и полномочий органы исполнительной власти субъектов Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), т.е. на своей территории эти органы практически реализуют основные функции государственного управления. Создаются они самими субъектами, самостоятельно определяющими и их административно-правовой статус.

При этом функции и полномочия в области государственного управления на уровне субъектов Федерации осуществляются не федеральными органами исполнительной власти (кроме случаев сохранения строгой управленческой вертикали, например, в системах управления обороной, внутренними делами). Органы исполнительной власти субъектов РФ не находятся в организационном подчинении соответствующим федеральным органам. Последние взаимодействуют с соответствующими их профилю министерствами и иными органами исполнительной власти субъектов Федерации. Отнесенные к их ведению полномочия федеральные органы исполнительной власти осуществляют на территории субъектов непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.

На федеральном уровне важное значение придается обеспечению координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эту задачу реализуют соответствующие подразделения Администрации Президента, Правительства РФ.

Следует иметь в виду, что для характеристики системы государственного управления в субъектах Федерации часто употребляется термин «региональное управление». По своей сути под ним понимается административно-правовая организация системы государственного управления в субъектах Федерации, отличная от такой же организации управления на федеральном уровне.

При характеристике регионального управления необходимо учитывать, что практически на территории субъектов функционируют все хозяйственные, социально-культурные и иные объекты (организации различного отраслевого профиля), дающие работу миллионам людей или обслуживающие их разнообразные и повседневные интересы и потребности. Фактически все население страны базируется на их территории. В силу этого правовому, включая административное, регулированию принадлежит решающая роль в обеспечении эффективной государственно-управленческой деятельности на региональном уровне как одному из решающих условий жизненности современного российского федерализма.

Государственно-правовая природа субъектов Федерации различна. С одной стороны, национальные республики, вошедшие в состав Российской Федерации со своими конституциями и вытекающими отсюда особенностями организации исполнительной власти; с другой стороны — края и области, т.е. типично административно-территориальные единицы, живущие по собственным уставам, с третьей стороны — автономные образования (область и округ как форма государственного определения малых народов); в-четвертых, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

В настоящее время начата унификация системы органов исполнительной власти во всех субъектах Федерации. Ее юридическую основу составляет Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», один из разделов которого специально посвящен органам исполнительной власти субъекта Федерации.

Соответственно в настоящее время действуют единые правовые нормы, которыми определяется административно-правовой статус органов исполнительной власти всех субъектов Федерации. В отношении этих норм прежде всего необходимо обратить внимание на следующее:

а) принадлежащие этим органам полномочия осуществляются ими самостоятельно;

б) исполнительная власть в системе органов государственной власти субъекта Федерации представлена высшим исполнительным органом государственной власти субъекта;

в) конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта, возглавляющего его высший исполнительный орган государственной власти;

г) высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа) избирается по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти субъекта на срок не более пяти лет;

д) порядок выборов высшего должностного лица определяется законом субъекта Федерации, а их дата назначается постановлением законодательного органа субъекта;

е) законодательный орган субъекта Федерации устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью субъекта; утверждает представляемые высшим должностным лицом программы социально-экономического развития субъекта, а также бюджет субъекта и отчет о его исполнении; утверждает схему управления субъектом; определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти; назначает на должность и освобождает от должности отдельных должностных лиц (по представлению высшего должностного лица); оформляет решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу;

ж) наименование высшего должностного лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта (отсюда — президент, губернатор, мэр и т.п.);

з) высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта законопроекты о введении и об отмене налогов, освобождении от их уплаты; другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта;

и) высшее должностное лицо субъекта Федерации обязано обнародовать закон либо отклонить его в срок, не превышающий 14 дней с момента поступления закона. Большинством не менее двух третей депутатов отклоненный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции, причем высшее должностное лицо не вправе повторно отклонить его;

к) высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Федерации в случае принятия нормативных актов, противоречащих действующему законодательству Российской Федерации и субъекта, если противоречия установлены соответствующим судом и не устранены в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

л) предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (отставка, отрешение от должности и т.п.).

Высшее должностное лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации. Основные полномочия последнего состоят в разработке и осуществлении мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта. Он участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, образования, науки, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. В пределах своих полномочий он формирует органы исполнительной власти субъекта Федерации; осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; разрабатывает проект бюджета субъекта, а также проекты программ социально-экономического развития соответствующей территории; обеспечивает исполнение бюджета субъекта, готовит отчеты о его исполнении, а также об исполнении социально-экономических программ; управляет и распоряжается собственностью субъекта, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту; заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения, а также соглашения с ними; осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законами субъекта Федерации.

Органы исполнительной власти субъекта Федерации действуют на основе положений о них, утверждаемых высшим органом исполнительной власти субъекта.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации издает правовые акты — указы (постановления) и распоряжения. Правовые акты издает также высший исполнительный орган государственной власти субъекта. Все они представляются в законодательный орган государственной власти субъекта. Последний вправе предложить изменения и дополнения в эти акты, их отмену либо обжаловать их в судебном порядке. Возможно его обращение в Конституционный Суд Федерации с запросом о соответствии нормативных актов органов исполнительной власти субъекта РФ Конституции РФ.

Конституция (устав), законы и иные нормативные акты субъекта Федерации (в том числе акты органов исполнительной власти) обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение этих актов влечет предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Федерации ответственность. Если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта.

Правовые акты высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, а также правовые акты должностных лиц, противоречащие действующему законодательству, подлежат опротестованию соответствующим прокурором.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет ряд принципиально важных положений, главный смысл которых состоит в укреплении принципа законности в деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в обеспечении неуклонного соблюдения на всей территории Российской Федерации требований Конституции РФ, федеральных законов, расширении полномочий Президента РФ.

Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации, а также акта органа исполнительной власти субъекта в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В этот период не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего приостановленный акт либо вносящего в него необходимые изменения. Исполнительный орган субъекта Федерации может обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии его акта действующему законодательству.

Президент РФ вправе досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации путем отрешения его от должности. Оно влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа. Президент в подобных случаях может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица, если иной порядок не предусмотрен конституцией (уставом) субъекта Федерации.

Данное решение Президента принимается в форме указа, его можно обжаловать в Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования.

Конкретные функции и соответствующие им полномочия иных исполнительных органов субъектов Федерации закрепляются в конституциях (уставах) этих субъектов. Как правило, эти органы осуществляют на соответствующей территории отраслевое и межотраслевое управление, координируя свою деятельность с федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, действующими в пределах республик, краев, областей и т.п.

Федеральный закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ. В настоящее время они руководствуются Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. .

СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

Организация государственного управления в различных субъектах Федерации не строится по шаблону. В конституциях (уставах) субъектов можно обнаружить различную степень детализации управленческих функций и полномочий.

В республиках (например, Татарстане) ведущая роль принадлежит, как правило, правительствам, нередко возглавляемым главами республик. Возглавляет систему органов государственного управления Президент республики. В состав Кабинета Министров входят премьер-министр, его заместители, министры и руководители других органов государственного управления республики. Кабинет Министров объединяет и направляет работу республиканских органов государственного управления, в числе которых министерства и другие органы, руководящие соответствующими отраслями управления или осуществляющие межотраслевое управление, подчиняясь Президенту и Кабинету Министров республики.

Приведенные позиции в целом отражаются в конституциях всех входящих в состав Российской Федерации республик.

В краях, областях, иных субъектах Федерации соответствующие нормы об организации регионального управления закреплены в их уставах. Однако, как и в республиках, но в значительно большей степени здесь обнаруживается широкое разнообразие подходов к решению указанных проблем. Нельзя не отметить и встречающееся в ряде случаев более развернутое определение функций органов исполнительной власти. В этом отношении показательны уставы Тамбовской, Свердловской, Ленинградской областей.

Главное — это особое внимание организации исполнительной власти, т.е. прежде всего администрации края, области и т.п. Так, в Тамбовской области в составе администрации в соответствии со схемой управления областью, утвержденной областной Думой, создаются комитеты, управления, департаменты, отделы и другие структурные подразделения. Определены отрасли и сферы, в которых администрация осуществляет свои полномочия. Это — планирование, бюджет, финансы и учет; управление собственностью области и взаимодействие с организациями различных форм собственности; сельское хозяйство, регулирование земельных отношений, использование земли и других природных ресурсов; жилищное хозяйство; благоустройство территории и охрана природы; энергетика, инженерное обеспечение; строительство и реконструкция; транспорт, дорожное хозяйство; связь и коммуникации; торговля, общественное питание, коммунальное и бытовое обслуживание населения; труд и занятость населения; социальная защита населения; здравоохранение; образование, наука, культура и спорт; законность, охрана прав и свобод граждан, собственности и общественного порядка и т.д.

Таким образом, налицо принципиальная сходность основных задач, стоящих перед федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. В принципе близки и организационно-правовые формы управления, т.е. конкретные субъекты исполнительной власти.

В качестве обобщающего вывода можно отметить следующее: основные функции государственного управления практически реализуются на территории субъектов Федерации органами исполнительной власти, создаваемыми самими субъектами, определяющими самостоятельно и их административно-правовой статус. Они правомочны решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению субъектов Федерации.

При этом содержание регионального управления определяется в границах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), а также предметов, относящихся к ведению субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ). Однако в большинстве случаев то, что относится к ведению именно субъектов, в их конституциях (уставах) не обозначается.

В настоящее время на территории субъектов Федерации их органы исполнительной власти «ближе» всех к организациям различных отраслей и сфер государственного управления. Но все они так или иначе имеют различную ведомственную принадлежность и подчиненность. В результате на одной территории функционируют объекты республиканского, краевого, областного и т.п., а также федерального подчинения. При этом многие из них действуют в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Соответствующие федеральные органы исполнительной власти, что логично, в подобной ситуации должны действовать через одноименные исполнительные органы субъектов Федерации, чего пока не происходит. Эта позиция усиливается в связи с тем, что многие федеральные органы не имеют прямых управленческих связей с объектами их профиля.

Следовательно, на одной территории действуют две системы управления, что не соответствует требованиям управленческой вертикали. А реально должна быть одна, например отраслевая система с соответствующими исполнительными органами на федеральном и региональном уровнях. Сейчас лишь в отдельных случаях положениями о федеральных министерствах, службах предусматривается именно такая управленческая схема.

Следовательно, актуальной является проблема создания и внедрения отраслевых схем управления. Фактически сейчас система регионального управления не является в полной мере составной частью единой государственной системы исполнительной власти, вопреки ст. 77 Конституции РФ.

Еще один интересный вопрос. Очевидно, что совершенствованию регионального управления послужит и приведение в соответствие с федеральным законодательством об общих принципах организации местного самоуправления существующей во многих субъектах Федерации практики самостоятельного «огосударствления» системы местного самоуправления (республики Башкортостан, Ингушетия, Коми, Курганской области, Ленинградской области и т.п.). Исполнительные органы создаются также в системе местного самоуправления. Но, как уже отмечалось, они не являются государственными формированиями, а потому и не рассматриваются в качестве звена системы органов исполнительной власти.