Система местного самоуправления в зарубежных странах строится как правило на основе

Рубрики Наша практика

Местное самоуправление США и Франция

Главная > Реферат >Государство и право

Общая характеристика и основные признаки местного 4

Система организации публичной власти на местах 6

Система местного самоуправления в США и Франции 8

Список используемой литературы 14

Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически оно стало универсальным и было принято всеми демократическими государствами. Концепция местного самоуправления исходит прежде всего из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства государств. Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. Принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами может быть реализовано именно на местном уровне. При этом создаются местные сообщества, наделенные полномочиями, обеспечивает такое управление, которое эффективно и максимально приближенно к нуждам населения.

Общая характеристика местного самоуправления.

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления.

Местное или муниципальное самоуправление – это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно – территориальной единицы данной страны.

Право граждан на участие в управление общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств, поэтому концепция местного самоуправления исходит из того что местное население представляет собой один из основных элементов любого демократического режима.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, так как они оказывают влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д.

Наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Это характеризуется возможностью принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного самоуправления, распоряжения местной полицией, право взимания и распоряжения местными налогами и т. д.

Система организации публичной власти на местах.

От национальных особенностей и традиций различных государств различаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романно – германская, иберийская и система советов 1 .

В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопросов в административно – территориальных единицах (графства в Англии и Уэльсе, тауншипах в США, Австралии, Канаде) населением избирается правление, как правило на два – четыре года. Он состоит из трех – семи членов, в крупнейших городах из 35 – 50 человек. Наряду с правлением граждане избирают некоторых должностных лиц, например шерифа (начальник полиции), атторнея (представитель данной территориальной единицы в суде), казначея и т.д. Эти должностные лица занимаются местной управленческой деятельностью (вопросами общегосударственного управления на местах занимается делегатуры министерств на местах). Мэры избираются непосредственно гражданами либо правлением.Данная система не предусматривает назначение из центра на места чиновников общей компетенции для контроля за законностью действий выборного правления.

Романо- германская (континентальная) система местного самоуправления присуща таким странам, как: Франция, Италия, Польша, Болгария и.т.д. такая система местного самоуправления строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. В общинах (поселках, городах) существуют только выборные органы местного самоуправления – правление и мэр с одним или несколькими заместителями. В региональных единицах дело обстоит иначе.В тех административно – территориальных единицах одновременно действуют правление и назначенные из центра чиновники (представители президента, правительства, министерства внутренних дел). Эти чиновники в рамках своих полномочий осуществляют контроль за законностью действий органов местного самоуправления.

Латиноамериканская система управления существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки. При латиноамериканской системе местного самоуправления избирается совет и главное должностное лицо административной единицы (регидора, мэра, префекта, алькальда), иногда избирается коллегия должностных лиц. Главное должностное лицо может избираться не только народом, но и советом. Регидор является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством, как его представитель в данной административно – территориальной единицы. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Алькальд сосредотачивает в своих руках основные рычаги местного руководства.

При всех системах в демократических странах на места назначаются представители министерств, они ведают вопросами общегосударственного значения.

Система советов в странах тоталитарного социализма отличается от рассмотренных выше. Совет является органом государственной власти, а не местного самоуправления. В данном случае избирается исполнительный комитет – это коллегиальный орган государственного управления в данной административно – территориальной единице. Члены исполнительного комитета являются руководителями отделов и управлений. Чиновники для контроля за деятельностью советов не назначаются. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы.

Свои особенности существуют в местном самоуправлении и управлении во многих мусульманских странах. Они связаны с ролью местной аш-шуры, методами консультаций и религиозными подходами.

Система местного самоуправления в США и Франции.

Система местного самоуправления в США строится на основе административно – территориального деления, оно входит в компетенцию штатов. Законы штатов о местном самоуправлении обычно содержат схемы – рекомендации. Поэтому система местного самоуправления в разных штатах различна. Большинство штатов делятся на графства (кроме Род – Айленда и Коннектикута). Их население избирает советы графств и многих должностных лиц, например шерифа, прокурора, казначея и т.д. Существует три главные системы: совет – «сильный» мэр (избирается народом), совет «слабый» мэр (назначается советом), совет — нанимаемый управляющий и избираемый мэр. Совет решает вопросы местного бюджета, определяет программы развития. В графствах есть шерифы (занимаются охраной правопорядка), атторней (юридическая служба), коронеры (расследуют преступления).

Города выделены из графств и имеют свою систему самоуправления. Городом признается огромный мегаполис с населением в несколько миллионов жителей. Города управляются муниципалитетами, которые во многом напоминают систему управления частными корпорациями 2 .Они вправе владеть и распоряжаться собственностью, делать и представлять займы, заключать контракты. В крупных штатах (Техас, Иллинойс и др.) насчитывается более тысячи муниципалитетов, а в небольших (Нью – Хэмпшир, Род – Айленд и др.) – от 8 до 20. В большенстве городов применяется система совет – управляющий. При этой системе населением избирается совет, который избирает мэра, но мэр только председательствует в совете и не занимается управленческой деятельностью. Управление осуществляет нанимаемый по контракту специалист – чиновник.

Графства подразделяются на тауны и тауншипы, т.е. самоуправляющиеся общины, входящии в графство. Но они распространенны только в нескольких штатах (Нью–Йорк, Висконсин, Миннесота). Тауны создаются на базе нескольких мелких городских поселений и окружающей сельской местности с небольшим населением. Иногда может быть отдельная деревня. Основным органом управления является собрание жителей (таун – митинги, обычно раз в год). Такое собрание принимает бюджет, избирает совет или конкретных должностных лиц, иногда действующих на общественных началах. Тауншипы создаются в сельской местности, в большинстве случаев в штатах Среднего Запада. Система самоуправления здесь предусматривает избрание совета и администраторов. Контроль за местным самоуправлением осуществляют департаменты местного самоуправления при губернаторах штата.

Кроме административно – территориальных единиц в США создано множество специальных округов (школьные, по вопросам энергии, экологические, противопожарные и др.). Они создаются легистратурами штатов. Иногда охватывают территорию нескольких графств (общее число округов превышает 40 тыс.). В таких округах население избирает либо комитеты (советы), либо должностных лиц, либо орган, создавший округ, назначает чиновников. Эти органы занимаются вопросами только относящиеся к профилю такого округа.

Местное самоуправление играет большую роль в США. На службе в его органах занято более половины работников управленческого труда, доходы муниципальных бюджетов в совокупности равны приблизительно 40% федерального бюджета, хотя в местные бюджеты отчисляются налоги со статей, дающих небольшие доходы 3 . Полномочия местных органов расширяются по той же причине, что и полномочия штатов: им передаются социальные вопросы, отягчающие федеральный бюджет и бюджет штата.

Согласно поправке 2003 года к Конституции о децентралихзации государства во Франции имеются четыре вида территориальных коллективов: Коммуны (низовое звено), департаменты, регионы, заморские территории. Во всех создаются избранные советы, кроме того, во всех коллективах, кроме коммун, есть назначенные префекты. Административные округа не являются территориальными коллективами, так как они не имеют выборных управляющих органов, округом управляет назначенный сверху супрефект. Особое положение занимает являющаяся формой политической автономии Корсика – остров в Средиземном море. Там имеется местный законодательный орган Парламент с ограниченной компетенцией. Местную власть осуществляет единолично избираемый советом его председатель. Контроль за законностью на острове осуществляет назначаемы правительством Франции префект. Новая Каледония (бывшая колония) имеет своеобразный статус члена Сообщества с Францией. У неё есть местный парламент и избираемый им исполнительный орган. Но сюда также назначается представитель государства.

Коммуна (община) – это низовая административно – территориальная единица. В общине избирается совет сроком на шесть лет (9-69 человек) по мажоритарной системе. Совет в свою очередь тайным голосованием избирает на шесть лет мэра и его заместителей. Мэр является одновременно председателем совета и по должности – представителем государственной власти в коммуне. Крупные города тоже имеют статус общин, но с более широкими полномочиями. Каждая коммуна имеет свой устав, который составляется на основе типового устава, который был утвержден в 1984 году. К ведению общин относится: водоснабжение, рынки, муниципальные библиотеки и музеи, социальное обслуживание, кладбище и др. Совет принимает бюджет, устанавливает местные налоги, распоряжается имуществом, принимает программы развития, занимается рынками, санитарией, местными дорогами и т.д. Предприятия, леса принадлежат общине на праве частной собственности, а местные дороги на праве публичной собственности.

В департаментах (их во Франции 95) 4 избирается генеральный совет на шесть лет по мажоритарной системе, обновляется целиком. Он ведает примерно теми же вопросами что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Совет департамента может вводить налоги на жилища, строения, земельный налог, на автотранспорт и речной транспорт и т.д. Председатель совета является исполнительным органом, избирается советом. Совет департамента контролируется центром.

В регионах, объединяются от трех до восьми департаментов (22 региона в метрополии и четыре заморских региона – Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон), прямыми выборами избирается региональный совет. Исполнительным органом является избираемый им председатель. Совет региона также избирает бюро. Некоторые департаменты метрополии разделены на внутригородские районы с избираемым мэром и советом. Всю деятельность региона осуществляется в рамках соответствующего национального законодательства. С созданием регионов были уточнены и его взаимоотношения с территориальными коллективами двух других уровней.

В заморских территориях избираются территориальные собрания. Они создают свои нормативные акты, их законность контролирует Государственный совет Франции. Действующие во Франции законы должны быть приспособлены к условиям заморских территорий, но такая адаптация не должна касаться статуса личности, правосудия, наказаний, денедной системы и др.

Наряду с избираемыми органами в административно – территориальных (кроме коммуны) имеются назначенные сверху чиновники общей компетенции – представители государства. В регионах это региональный префект, в департаменте – префект департамента, в округе, не являющемся «территориальным коллективом» и не имеющим своего совета, может быть супрефект. Префект назначается декретом Президента, принятым в совете министров. Префект представляет в своей административно – территориальной единице правительство и каждого министра, руководит деятельностью государственных служб, несет ответственность за соблюдение национальных интересов, законов, за поддержание общественного порядка.

Создаются также городские сообщества – объединение коммун. Для их создания в одном департаменте необходимо решение префекта департамента, а в нескольких – согласие их префектов. Сообщества создают свои советы, но они не выбираются, а состоят из представителей советов коммун. Они решают вопросы совместного обслуживания населения, городского транспорта, туризма, промышленных зон и зон отдыха, занимаются кладбищами и т.д.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы. Органы местного самоуправления (советы, мэры) не рассматриваются как органы политического характера, не входят в систему государственной власти, но все — таки в некоторых странах характеризуются в научных исследованиях как «агенты государства».

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и самостоятельность в решении местных вопросов. Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно – территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах – также законы штатов, земель, других субъектов федерации. Органам местного самоуправления передают те или иные административные полномочия, имеющих чисто местное значение, в ведении органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы.

Список используемой литературы

Конституционное право зарубежных стран//под. общ. ред. проф. М. В. Баглай, проф. Ю. И. Лейбо, проф. Л. М. Энтина. – М.: Норма, 2000.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. Под редакцией Страшуна Б.А. М.:Бек., 1998

Е.М. Ковешников, «Муниципальное право», Норма — Инфра М, Москва, 2000

Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 2008.

1 Конституционное право зарубежных стран: Учебник. – 5 изд., перераб. И доп. – М.: Юрист, 2008. – 607с.

2 Конституционное право зарубежных стран./под общей ред. проф. М. В. Баглая. М.:Норма, 2000. 832 с.

3 Конституционное право зарубежных стран: Учебник. – 5 изд., перераб. И доп. – М.: Юрист, 2008. – 607с.

4 Конституционное право зарубежных стран: Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2002. — 622 с.

uristinfo.net

§ 2. Системы местного самоуправления

Системы местного самоуправления в современных зарубеж­ных государствах строятся на основе административно-террито­риального деления страны. Само административно-территориаль­ное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве слу­чаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается коренной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и кон­ституционных законов, затрагивающих другие аспекты в органи­зации государства.

Административно-территориальное деление страны склады­валось, как правило, под влиянием чисто географических факто­ров с учетом экономической, социальной и демографической ситу­аций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-тех­нического прогресса, конечно’ оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но каса­ется это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубеж­ных государствах (США, ФРГ, Испании, Италии, Швейцарии и других) основы современной системы административно-территори­ального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в систе­ме административно-территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.

Часто нормативно-правовая база различных территорий от­стает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах террито­рии, численности населения и экономическом потенциале адми­нистративно-территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории. Регулирование административно-территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеративных государствах — это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно-территориального деления долж­ны строиться на основе принципов общефедеральной конститу­ции. Детальное регулирование местного административно-терри­ториального деления осуществляется специальными законами.

Основная цель разделения государства на соответствующие административные единицы — помочь найти наиболее удобную и эффективную систему государственного управления, которая в наибольшей степени отвечала бы потребностям населения данного региона.

Система местного самоуправления в современных государ­ствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звень­ев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Ин­дия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встре­чаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли от­дельных видов административно-территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Фран­ция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления облада­ют довольно большой самостоятельностью по отношению к выше­стоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широ­кая система выборности этих органов. В некоторых странах пря­мая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).

Иногда деятельность органов местного самоуправления по­ставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может созда­ваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и другие) в административ­но-территориальные единицы назначаются полномочные предста­вители правительства, которые осуществляют административ­ный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуп­равления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководите­лем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях изби­раются провинциальные советы во главе с префектами, а цент­ральную администрацию представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый «политический руководитель». Функции назначаемых представи­телей центра официально сводятся к руководству полицией и над­зору за деятельностью выборных учреждений, а фактически рас­пространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.

Представители центральных властей, осуществляя админис­тративный надзор в отношении органов местного самоуправле­ния, могут проверить законность актов, принятых этими органа­ми и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними представителя правительства. Если в специ­ально установленный срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить реше­ние органа местного самоуправления администратор сам не име­ет права, но может оспорить это решение в судебном порядке.

В свою очередь органы местного самоуправления могут в су­дебном порядке защищать свои права, объем своей компетенции в случае попыток нарушения автономии этих органов не только от представителя правительства, но и в целом от правительства, главы государства, парламента страны.

В административно-территориальном делении в современных странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во мно­гом историческими традициями и экономической целесообразнос­тью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (гео­графических, социально-экономических, производственных, де­мографических и т. д.). В американских штатах, например, основ­ными административно-территориальными подразделениями яв­ляются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы — т. е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Аме­риканские города, как правило, относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны. Административно-территориальная организация США предпола­гает и особые подразделения в штатах — специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов са­моуправления. Специальные округа имеют свои органы управле­ния или комиссии, которые или полностью избираются населени­ем, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выс­тупают в роли проводников общей политики штата или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школь­ные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются для выпол­нения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищ­ного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т. д. Такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местно­го самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг.

В Великобритании территория делится на графства, а граф­ства — на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Анг­лии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии — общины.

Во всех административно-территориальных единицах, кро­ме мелких приходов, имеются выборные органы местного управ­ления — советы. В малых приходах функции органов местного управления осуществляют периодически созываемые общие со­брания избирателей данного прихода.

Италия в административно-территориальном отношении де­лится на области, причем Конституцией Италии предусмотрено предоставление широкой автономии итальянским областям. Авто­номные области имеют право принимать собственные законы и обладают другими важными полномочиями. Области делятся на провинции, которые включают в себя городские и сельские ком­муны. Во всех этих единицах органами местного управления яв­ляются соответствующие выборные советы.

В ФРГ система административно-территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с консти­туциями земель земли делятся на округа, округа — на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои вы­борные органы местного управления — соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными сове­тами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные орга­ны местного управления отсутствуют.

В Японии территориальное деление включает в себя префек­туры, причем префектуры различаются по численности населе­ния от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры вклю­чают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жите­лей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый правовой статус. Органами местного управления в префектурах, городах, поселках и деревнях явля­ются избираемые населением соответствующие собрания.

В Латинской Америке основой территориального деления, а также политической и административной организации, признается свободная муниципия, управляемая муниципалитетом, понимаемым прежде всего как городской муниципалитет. Однако в некоторых латиноамериканских странах муниципалитетами или муниципаль­ными советами называют коллегиальные органы всех звеньев мес­тной администрации (Сальвадор, Коста-Рика). В Венесуэле и Гон­дурасе это название закреплено лишь за органами, подчиненны­ми районной администрации, а законодательством таких стран, как Боливия, Доминиканская Республика, Гватемала, Гаити, Па­рагвай, статус муниципалитетов признается за органами, созда­ваемыми лишь в низших и средних звеньях административно-тер­риториального деления, где действует система самоуправления. Для провинций или департаментов — наиболее крупных террито­риальных единиц — устанавливается особый правовой режим пря­мого управления, не допускающий административной автономии.

Местное самоуправление в зарубежных странах / Местное самоуправление в зарубежных странах

«Местное самоуправление в зарубежных странах.»

2. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления.

3. Системы местного самоуправления.

4. Порядок формирования органов местного самоуправления.

5. Компетенция органов местного самоуправления.

Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.

В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления.

Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, «общинная» власть.

Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается именно государственный характер местного самоуправления.

В рамках этой теории принято выделять два основных направления — политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывают с Л. Штейном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного самоуправления бесплатно.

Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления, Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности — самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их выступает благосостояние жителей.

Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления.

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление — это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой — они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом — Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов — главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) — считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.

Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.

Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют положение статьи 28 основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т.д.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть — вне политики». Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и , следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции «муниципалисты — вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

Системы местного самоуправления.

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности.

Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избирают населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем — через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется разнообразием и регулируется большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе — советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии — советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии — советы округов и приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Поведенная во Франции в начале 80-х годов реформа насколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр — одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации — бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.

Магистральный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган — магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет — управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган — уездный съезд или уездный совет — и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.

Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно — территориального деления страны. Само административно-территориальное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается конкретной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и конституционных законов, затрагивающих другие аспекты в организации государства.

Административно-территориальное деление страны складывалось, как правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно — территориального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно — территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.

Часто нормативно-правовая база различных территорий отстает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах территории, численности населения и экономическом потенциале административно — территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории. Регулирование административно — территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеральных государствах — это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно — территориального деления должны строится на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование местного административно — территориального деления осуществляется специальными законами.

Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно — территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно — территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно — территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).

Иногда деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и др.) в административно — территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях избираются провинциальные советы во главе с префектами, а центральную власть представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый «политический руководитель». Функции назначаемых представителей центра официально сводятся к руководству полицией и надзору за деятельностью выборных учреждений, а фактически распространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.