Нормы источники административного права

Рубрики Вопрос юристу

uristinfo.net

Административно-правовая норма — это установленное и санкционированное государством правило поведения, це­лью которого является регулирование общественных отноше­ний в сфере государственного управления.

Виды административно-правовых норм. Существуют различные критерии классификации норм административно­го права, среди которых наиболее общий характер имеют сле­дующие:

1) по генетическим и функциональным связям различают материальные (закрепляют комплекс прав и обязанностей субъектов административного права, а также устанавливают их ответственность, т.е. устанавливают правовой статус участ­ников управленческих отношений) и процессуальные нормы (определяют порядок, процедуры осуществления государст­венной власти);

2) по юридическому содержанию различают обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, поощрительные (стиму­лирующие), рекомендательные нормы.

Структура административно-правовой нормы включа­ет три элемента — гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза предполагает описание условий вступления нормы в силу, а также ее адресатов. Гипотеза бывает простой (содержит одно условие), сложной (содержит два и более условий), альтерна­тивной (предполагает выбор условий). Диспозиция предпола­гает описание самого правила поведения. Диспозиция, по аналогии с гипотезой, также может быть простой, сложной и альтернативной. Кроме того, гипотеза может быть простой (правило поведения участников правоотношения формули­руется в самой норме права), описательной (правило поведе­ния излагается через описание его сущностных характеристик или признаков), отсылочной (правило поведения в норме не излагается, а адресат отсылается к другой норме права данно­го нормативного акта) или бланкетной (правило поведения в норме не излагается, а адресат отсылается к другой норме права другого нормативного акта). Санкция предполагает ус­тановление меры ответственности за нарушение диспозиции. Санкции бывают относительно-определенными (устанавли­вают минимальный и максимальный размеры наказания), аб­солютно-определенными (устанавливают размер наказания в точных величинах) и альтернативными (устанавливают воз­можность выбора наказания).

Способы изложения норм административного права в текстах нормативно-правовых актов:

1) прямой: излагаются все необходимые элементы нормы права;

2) отсылочный: содержит ссылку на тот же нормативно-правовой акт;

3) бланкетный: содержит ссылку на другой нормативно-правовой акт.

Нормы административного права могут действовать с обратной силой. Это означает, что вновь принятая норма рас­пространяет свое действие на отношения, возникшие до ее вступления в силу.

Формы реализации административно-правовых норм: исполнение, соблюдение, использование, применение.

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. К числу источников административного права относятся:

1) Конституция РФ и федеральные конституционные законы;

2) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ;

3) федеральные кодификационные законы;

4) федеральные системно-инкорпорационные законы;

5) указы Президента РФ;

6) нормативно-правовые акты Правительства РФ;

7) статусные законы и иные нормативно-правовые акты высших органов государственной власти субъектов РФ;

8) нормативно-правовые акты центральных федеральных и субъектов РФ органов исполнительной власти;

9) нормативно-правовые акты местных муниципальных ор­ганов представительной и исполнительной власти;

Источники административного права

Источники административного права: понятие и виды

Источники административного права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права.

Содержанием источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения. Они начинают существовать только в результате возникновения правового источника. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных актах, действующих в Российской Федерации. Сложность и масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость принятия в этой сфере как законов, так и управленческих актов. В современных условиях система источников административного права усложняется, поскольку в субъектах РФ принимаются законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.

Правовые источники административного права подразделяются на федеральные источники права (принимаемые федеральными государственными органами и действующими на территории всей страны) и источники права субъектов РФ (принимаемые органами государственной власти субъектов РФ и действующие на территории этого субъекта).

В соответствии с положениями Конституции РФ (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором Россия является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы этого договора.

К числу правовых источников административного права относятся:

  • Конституция РФ;
  • федеральные конституционные законы; федеральные законы;
  • постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ;
  • правовые акты, устанавливающие правовой статус федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств;
  • нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

На уровне субъектов РФ источниками административного права являются:

  • законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов (конституции республик — субъектов РФ, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);
  • правовые акты органов местного самоуправления, их администрации и исполнительных органов, принимаемые в пределах предоставленных им полномочий.

Нормативные правовые акты органов федеральной исполнительной власти и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, являясь источниками административного права, представляют собой форму реализации компетенции данных органов.

В силу многообразия административных правовых норм возникает проблема их систематизации, кодификации и инкорпорации. Теория источников административного права позволяет систематизировать эти нормативные акты.

Нормы источники административного права

2.5. Источники административного права

Источники административного права — это внешняя форма выражения административно-правовых норм. Это выражение нормы находят в нормативных актах, которые принимаются государственными органами. В отличие от значительного количества иных отраслей права Украины, источниками которых являются один (или несколько) такого рода актов (например, в уголовном праве — Уголовный кодекс, в гражданском — Гражданский, хозяйственном — Хозяйственный), административное право Украины содержит значительное количество нормативных актов, являющихся источниками этой отрасли права. Это связано с тем, что большинство общественных отношений в нашем государстве требуют регулирования административно-правовыми нормами. Управленческой деятельностью государства сейчас охватываются разнообразные сферы и области общественной жизни, их специфика предопределяет и необходимость особых административно-правовых норм, а это, в свою очередь, обуславливает необходимость принятия разнообразных нормативных актов, в которые включаются эти нормы.

Но это разнообразие источников данной отрасли права не означает их бессистемности и хаотического накопления. Административное право становится все более внутренне организованной отраслью, что обусловливает исключение из числа источников тех нормативных актов, которые нарушают единую сущность этой области. Но, к сожалению, следует констатировать, что, несмотря на ускоренный процесс создании гармонизированной системы нормативных актов, являющихся источниками административного права, до сих пор эта система содержит акты, которые не в полном объеме отвечают современной роли и задачам этой важной отрасли украинского права. Поэтому, она состоит из трех видов источников:

1) источников, берущих свое начало со времени господства в Украине административной системы, служившей основой социалистической системы хозяйствования и жизни;

2) источников, появившихся в период возникновения самостоятельной и независимой Украины, но которая еще не смогла в этот период в полной мере сделать вывод в пользу рыночных реформ;

3) источников, содержащих нормы административного права, отвечающие международным стандартам и правилам защиты человека и гражданина в сфере исполнительно-распорядительной системы, которые определяют новую роль государственного управления экономикой, социально-культурной сферой в условиях развития рыночных отношений. Поэтому, анализируя те или иные административно-правовые нормы, следует учитывать прежде всего:

а) дату издания и вступления в силу нормативного акта, содержащего эти нормы права;

б) требования п. 1 раздела «Переходные положения» Конституции Украины о том, что законы и прочие нормативные акты, принятые до вступления в силу этой Конституции, действуют в части, которая не противоречит Конституции Украины.

Однако на практике при применении норм административного права возникают значительные трудности, в особенности в отношении второго требования. Поэтому законодатель при поддержке научных работников активизировал свою работу относительно дальнейшего обеспечения внутреннего единства системы источников этой отрасли права путем исключения из нее актов, не отвечающих требованиям Конституции Украины и международным административным нормам и стандартам, и национальному законодательству, которое адекватно отображает современное политическое и экономическое состояние государства, или их переработки в соответствии с этими требованиями.

Следует отметить, что в значительной степени законодатель эту задачу выполнил, в связи с чем можно констатировать создание научно обоснованной системы источников административного права.

Эта система состоит из:

а) источников, авторами которых является Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины. Выделение нормативных актов этих государственных органов в отдельную группу источников административного права связано с тем, что содержащиеся в них нормы в большинстве своем имеют общеобязательное значение на всей территории Украины (а некоторые и за ее пределами);

б) источников, авторами которых являются органы центральной исполнительной власти: министерства, государственные комитеты, органы центральной исполнительной власти с особым статусом (Гостамслужба, СБУ, Пограничная служба Украины). Выделение актов этих органов в качестве самостоятельной группы источников административного права связано, прежде всего, с тем, что их действие в пространстве и по кругу лиц ограничено полномочиями этих органов, поскольку они выполняют или функции отраслевого управления (Министерство образования и науки Украины, Министерство здравоохранения Украины и другие), или — управления определенной сферой общественной жизни (Министерство культуры и искусства Украины, Министерство экономики Украины и другие);

в) источников, принятых высшими органами государственной власти и управления Автономной Республики Крым. Украина является унитарным государством, однако имеет в своем составе Республику Крым. В соответствии со ст. 134 Конституции Украины АРК — неотъемлемая составная часть Украины и в рамках полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению. Это дает право Верховной Раде АРК, Совету министров АРК, министерствам и ведомствам этой республики на принятие актов, которые содержат нормы административного права, но их действие ограничивается территорией АРК (например, Верховная Рада АРК 17 ноября 1999 г. приняла Постановление «О Положении о порядке взаимодействия с Ассоциацией органов местного самоуправления в Автономной Республики Крым и делегирования органам местного самоуправления отдельных полномочий Автономной Республики Крым» и утвердила соответствующее Положение, в котором нашли свое закрепление основные направления, порядок и организационно-правовые формы такого взаимодействия;

г) источников административного права, к которым относятся

так называемые локальные нормативные акты, принимаемые местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. К числу первых относятся областные и районные администрации, местные органы центральной исполнительной власти (УМВД в области, СБУ и др.). В соответствии со ст. 144 Конституции Украины эти органы в рамках своих полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными для выполнения на соответствующей территории;

д) договоров (международных договоров и административных договоров) как источников административного права. В соответствии со ст. 9 Конституции Украины: «Действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины». К источникам административного права относятся нормативные административные договоры, большинство из которых определяет организацию взаимодействия при решении тех или иных вопросов двух (или больше) субъектов административного права. Так, например, Приказ Министерства внутренних дел, Председателя Государственного таможенного комитета Украины от 31.08.1994 г. «Об организации взаимодействия по выполнению Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью»; Приказ Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, Государственного комитета по делам охраны государственной границы Украины, Государственной налоговой администрации Украины, Государственной таможенной службы Украины от 13.12.2002 г. «О неотложных общих действиях относительно увеличения поступления в бюджет»;

е) актов судопроизводства. И хотя в Украине они не считаются правовыми прецедентами, некоторые из этих актов нужно рассматривать в качестве источников административного права. К этой группе относятся акты, которые отменяют административно-правовую норму (или несколько норм), противоречащую действующему законодательству, и акты Конституционного Суда Украины. Так, для квалификации административных проступков, совершенных служебными лицами, очень важное значение имеет Решение Конституционного Суда Украины от 30 октября 2003 года по делу о конституционном обращении гражданина Гулеватого А. относительно официального толкования статьи 164 Уголовного кодекса Украины;

ё) международных конвенций. В качестве источников административного права они могут выступать:

— либо при принятии Верховной Радой Украины решения относительно имплементации всей конвенции, или ее части (например, Законом Украины от 3 июня 1999 года была ратифицирована Конвенция ООН по морскому праву 1982 года и соглашение об имплементации части XI Конвенции, регламентирующей вопросы безопасности мореплавания);

— либо при отсутствии такого решения, однако при условии ее ратификации определенным количеством государств, которые признают ее вступление в действие. Так, например, Международная морская организация приняла Кодекс безопасности мореплавания, вступивший в действие с 1 июля 1999 года. Несмотря на то, что к тому времени Украина его не ратифицировала, требования этого Кодекса относительно организации безопасности мореплавания стали обязательными для Украины.

В Украине идет процесс не только расширения круга источников административного права, но и изменения их значения в этой системе.

Во-первых, резко идет возрастание роли законов как источников административного права. Этот процесс начался с принятия в 1996 году новой Конституции Украины, которая не только стала основным источником административного права, но и определила место закона в перечне источников. В Конституции Украины определяются система органов исполнительной власти, их самые важные полномочия, организация деятельности, внешние формы правовых актов. Она устанавливает административно-правовой статус граждан, закрепляет участие объединений граждан и трудовых коллективов в управлении государственными и общественными делами, обязанности и ответственность должностных лиц, важнейшие способы укрепления законности и дисциплины в государственном управлении.

Тем не менее, роль Конституции Украины как первоисточника административного права не может быть сведена лишь к прямому регулированию основных вопросов управленческой деятельности.

В ст. 92 Конституции Украины речь идет и об иных вопросах государственной и общественной жизни, которые могут быть разрешены с помощью законов, содержащих нормы административного права. Таким образом, Конституция Украины признала необходимым использовать в полном объеме возможность закона как источника административного права. Следует отметить, что исключительно законами Украины определяются основы использования природных ресурсов, исключительной (морской) экономической зоны, континентального шельфа, освоения космического пространства, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи; правовые основы и гарантии предпринимательства; правила конкуренции и антимонопольного регулирования; основы внешних отношений, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела; организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы, организации государственной статистики и информатики; основы национальной безопасности, организации Вооруженных сил Украины и обеспечения общественного порядка; правовой режим военного и чрезвычайного положения, зон чрезвычайной экологической ситуации.

Значительное внимание регулированию управленческих отношений уделяет Президент Украины. Целью этого регулирования является создание эффективной, гибкой, прозрачной системы исполнительной власти. К источникам административного права следует отнести такие Указы Президента: «Об утверждении Положения о Государственной налоговой администрации Украины» от 13 июня 2000 г.; «О Положении о Министерстве внутренних дел Украины» от 17 октября 2000 г.; «О Комплексной программе подготовки государственных служащих» от 9 ноября 2000 г.

Перечень этих актов дает возможность ответить на вопрос: почему административное законодательство до сих пор не кодифицировано в полном объеме, а кодифицированы лишь нормы, устанавливающие основания административной ответственности и их применение в Кодексе Украины об административных правонарушениях 1984 г.? В первую очередь, это связано с различным служебным назначением источников административного права и с тем, что соединить в одно целое нормы, регламентирующих разнообразные по сути управленческие отношения — практически невозможно. Круг кодифицированных актов, регламентирующих общественные отношения в той или иной области (сфере) государственной жизни, содержит определенное количество административно-правовых норм, которые определяют государственную политику относительно их состояния и дальнейшего развития. Так, например, в новом Таможенном кодексе Украины есть разделы, нормы которых устанавливают основания привлечения к административной ответственности нарушителей таможенных правил; прохождение службы в таможенных органах и тому подобное. В Кодексе торгового мореплавания значительное число статей регламентирует специфику применения мер административного принуждения (в литературе по морскому праву они имеют название актов санкционированного вмешательства в сферу торгового мореплавания).

Ст. 113 Конституции Украины определяет, что Кабинет Министров Украины является высшим органом исполнительной власти и в соответствии со ст. 117 Конституции Украины, в рамках своей компетенции, издает постановления и распоряжения. Однако часть третья этой статьи содержит требование о том, что его нормативно-правовые акты подлежат регистрации в порядке, установленном законом. Это свидетельствует, во-первых, о том, что такая регистрация может быть осуществлена лишь при условии соответствия их содержания требованиям Конституции Украины и законов; во-вторых, уже отмечалось, что судебные органы вправе признавать недействительными нормативные акты, в том числе и содержащие нормы административного права. Вышеизложенное еще раз свидетельствует об особой роли законов Украины в системе источников административного права.

Анализ содержания источников административного права позволяет сделать вывод о наличии тенденции к возрастанию количества и роли в системе источников административного права нормативных актов, которые содержат нормы административно-процессуального права. К сожалению, до сих пор в правовой науке еще не в полной мере определена роль административно-процессуальных норм, поэтому в своем большинстве они находят свое выражение вместе с нормами административного материального права, как свидетельство их служебной роли обеспечить оформление применения материальных норм. Административно-процессуальные нормы устанавливают взаимные права и обязанности сторон при применении материальных норм, поэтому они играют значительную роль в защите прав и интересов граждан и предпринимателей, общественных и государственных организаций в сфере государственного управления. Административно-процессуальные нормы, к сожалению, также не систематизированы. Большинство их содержатся в актах, регламентирующих порядок работы государственных органов по тем или иным вопросам, например: указ Главного конрольно-ревизионного управления «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения письменных обращений граждан и должностных лиц предприятий, учреждений, организаций органами государственной контрольно-ревизионной службы в Украине» от 25 февраля 2000 г., Приказ Минюста Украины «Об утверждении Порядка осуществления государственной исполнительной службой Украины исполнения решений судов и других органов (должностных лиц) в отношений предприятий, учреждений, организаций, деятельность которых связана с государственной тайной» от 23 марта 2000 г., Приказ Главгосслужбы «Об утверждении Положения о порядке проведения Главгосслужбой проверок» от 18 мая 2000 г.

Важно отметить, что уже сделаны значительные шаги относительно кодификации административно-процессуального законодательства.

И хотя кодификация коснулась лишь регламентирования процедур административного судопроизводства в Украине, все равно она является одним из приоритетов административной реформы и реформирования административного права. Речь идет о разработке Административного процессуального кодекса. Сейчас разработан проект этого Кодекса, который состоит из тридцати семи глав, объединенных в несколько разделов. В нем определена компетенция административного суда, порядок и формы обращения к нему, а также порядок осуществления административного судопроизводства.

С учетом исключительной роли административной юрисдикции в жизни гражданского общества в проекте предусмотрено, что задачей административного судопроизводства является защита прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными и служебными лицами.

ТЕМА 3 ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

1. Понятие источники административного права

2. Виды источников административного права

3. Систематизация административно-правовых актов административного права

1 Понятие источники административного права

Источники права — это установленные государством или признанные ею официально-документальные формы проявления и закрепления норм права, что придает им юридического, общеобязательного значения есть источники выступают ь официальным способами внешнего выражения и закрепления норм права.

В рамках правовой системы источников права расположены по принципу их иерархичности и подчиненности, образуют целостную систему, ее вертикальная структура строится таким образом, что распоряжение одних х источников права выдаются на основе вышестоящих источников. Четкая подчиненность источников права, законодательно закреплена и обеспечена с помощью юридических механизмов, и имеет важное социально-политическое зн ачення. Единство системы источников права означает единство выраженной в законе верховной государственной воллі.

Относительно административного права необходимо отметить, что оно состоит из большого количества правовых норм: законов, указов. Президента, постановлений. Кабинета. Министров, положений, уставов, решений и распоря ний и т.п., необходимо благоустраивать. Так, нормы административного права содержатся в различных нормативно-правовых актах, которые часто относятся к разным отраслям права, но акты можно считать источников ом административного права лишь в том случае, если они содержат положения относительно государственного управления, управленческой деятельности, организации управления, правового положения граждан и должностных лиц, т.е. когда закон будет наполнен административно-правовом смыслем.

В отличие от конституционного права, источником которого выступает конституция государства и некоторые конституционные законы, административное право имеет достаточно разветвленную систему правовых источников

Источниками административного права могут быть и общие акты, принимаемые государственными органами и органами общественных. Объединенных

К источникам административного права относятся:

— нормативные акты законодательного органа, содержащие административно-правовые предписания;

— нормативные акты органов исполнительной власти;

— нормативные акты органов местного самоуправления

Таким образом, источник административного права — это акт правотворчества органов государственной власти, состоящее из административно-правовых норм или даже одного правила поведения и регулирующего исполнительно-р зпорядчу деятельность [3,. С36].

Специфика источников административного права проявляется в следующем:

все они основываются на нормах. Конституции Украины и ее законов;

источники — нормативные акты высших органов исполнительной власти всех звеньев служат юридической базой для источников — нормативных актов, принимаемых нижестоящими органами исполнительной власти;

источники — нормативные акты высших органов исполнительной власти характеризуются большим масштабом действия, чем аналогичные акты низших органов;

источники — нормативные акты отраслевого (ведомственного) характера основываются на источниках общего характера

2 Виды источников административного права

Правовые системы государств различаются прежде всего тем, какое из источников права преобладает в национальной правовой системе данного государства, т.е. какими специфическими способами и в каких особых формах нормы пра ава приобретают свой общеобязательного характера, кем и как они объективируются.

В теории государства и права до источников (форм) права принадлежат [10, с121]

касается вопроса видов источников административного права необходимо отметить, что их количество, соотношение между собой зависят от типа правовой системы и конкретных исторических предпосылок развития государства и и общества [28, с 100].

Вышеупомянутое полной мере касается и источников административного права Украины. В нашей стране исторически сложилась своя система источников, которые соотносятся с предметом и методами правового регулирования и зависят от особенностей и этапов государственного развитияу.

С советского административного права украинским законодательством был унаследован влияние государства на формирование и развитие источников этой отрасли, но это обстоятельство не препятствует влиянию источников администратором ивного права иностранных государств, особенно европейских, на украинских законодательства.

Учитывая разнообразие источников административного права, их целесообразно разделить на следующие виды [2, с 29]

-. Законодательные акты Украины:

— кодексы, положения, уставы и иные кодифицированные акты управленческого направления

Постановления. Верховной. Рады Украины, содержащие административно-правовые нормы организационно-правового характера

Указы и распоряжения. Президента Украины. Нормативные акты органов исполнительной власти Украины:

— нормативные постановления и распоряжения. Кабинета. Министров Украины;

— положения, уставы, правила, инструкции, другие акты, утвержденные. Кабинетом. Министров Украины;

— нормативные приказы, инструкции руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств Украины

Нормативные приказы руководителей государственных предприятий, объединений, учреждений и организаций

Нормативные акты местных советов, их исполнительных органов

Распоряжения местных государственных администраций (их председателей)

Международные соглашения Украины с другими государствами и международно-правовые акты, ратифицированные и признанные нашим государством

Акты. Конституционного. Суда Украины

Для классификации источников административного права важное значение имеют такие факторы:

— административно-территориальное деление государства;

— соответствие и соотношение актом, на основании которого они принимаются;

— формы государственного правления, государственного устройства, государственного режима;

— подчиненность органов власти и управления между собой, их отношение к высшего органа власти

Так, по масштабу своего действия источники административного права можно классифицировать на следующие, имеющие общий, отраслевой, местный или внутренне-субъективный характер

Предыдущая СОДЕРЖАНИЕ Следующая

Нормы и источники административного права

Понятие административно-правовой нормы

Административно-правовой массив, с которым соприкасаются государственные органы и граждане и который они создают, нередко предстает перед ними аморфной массой. И от такого впечатления нелегко избавиться. Как же формировать и структурировать этот массив, как строить его по принципу «юридической таблицы Менделеева»? На подобные вопросы есть два ответа — с помощью административно-правовых норм и источников права данной отрасли. Нормы как первичные правила поведения облекаются в структурные формы — источники административного права. Рассмотрим подробно эти явления.

Понять смысл и ткань административно-правового массива и составляющих его норм нельзя без такого феномена, как административно-правовое сознание. Правосознание служит, как известно, мощным нормообразующим и правоприменяющим фактором. В отдельных же отраслях права его нужно правильно улавливать, формировать и давать возможность выражения его интеллектуального потенциала. Применительно к административному праву можно, не без некоторой условности, вести речь об административно-правовом сознании как взглядах и представлениях его субъектов в отношении объектов воздействия и методов их регулирования. В них выражены правовые ценности, образы права (верные и ложные), знание его институтов.

Понятно, что виды и уровни административно-правового сознания неодинаковы и в историческом аспекте, и в отношении разных категорий граждан. Выше говорилось о развитии научных административно-правовых идей и концепций, которые служат источником данной отрасли права. Неодинаковы представления об органах исполнительной власти, об их функциях, о мере государственного регулирования у чиновников, предпринимателей, банкиров, студентов, военных, пенсионеров. Эти различия нередко порождаются ошибками самой исполнительной власти или используемой ею дезинформацией.

Бесспорно одно: административное сознание и управленческая культура влияют на составление норм, их композицию, толкование и применение. Несомненно и обратное влияние норм высокого класса на правовое сознание и поведение людей.

Отношение к норме как своего рода «юридическому духу», оживляющему правовые явления и факты, было характерно для ученых-юристов прошлых десятилетий. Оно, к сожалению, исчезает в доктрине и административно-правовой практике, когда кажется вполне достаточным написать проект закона, постановления и т.д. и принять его. Исчезает норма как первичная клетка юридического акта, как правило поведения, как оценочный эталон.

Напомним, известный юрист Г. Келъзен писал, что действие превращается в правовой акт не в силу его формальной определенности, а благодаря тому значению, которое с ним связывают. Конкретное действие получает свой специфический и юридический смысл, свое собственное правовое значение в силу существования некоторой нормы, которая по содержанию соотносится с этим действием, поведением, наделяя его правовым значением. Акт действия может быть истолкован согласно этой норме Норма функционирует в качестве схемы истолкования.

Правопознание направлено на изучение таких норм, которые означают: нечто должно быть или должно совершиться, и человек должен действовать определенным образом. Норма — это смысл акта, который предписывает, позволяет или уполномочивает определенное поведение, смысл, направленный на поведение других людей. В этом смысле норма есть долженствование. Отсюда возникают категории «социальный порядок» и «правопорядок». Право есть порядок человеческого поведения, но это принудительный порядок.

Для норм административного права характерны: ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов, строгая подзаконность; односторонне-властное волеизъявление стороны; широкая сфера усмотрения; преобладание директивно-обязательных норм; нормативно-ориентирующее воздействие; прямое применение административных санкций за правонарушения.

В отечественной юридической литературе сложилось устойчивое представление о правовой норме. Ее характеризуют несколько признаков. Норма права — это: а) первичная клетка права, б) государственное повеление, в) правило общего характера, персонально неконкретное и рассчитанное на многократное применение, г) формально определенное правило. Стало традицией выделять в структуре правовых норм три самостоятельных части — гипотезу и диспозицию, присущие нормам положительного регулирования, и диспозицию и санкцию, свойственные нормам правоохранительным. Нормы в разных отраслях права весьма специфичны.

Традиционная «триада» элементов правовой нормы применима и к нормам административного права. Вместе с тем есть и свои особенности. Гипотеза как условие применения нормы далеко не всегда выражена в ней самой и может находиться в структуре преамбулы, вводной части или общих положений, в иных нормах данного акта. Она может быть общей для ряда или многих норм. Наконец, гипотезу можно обнаружить в других, смежных или однородных, актах. Такая «маневренность» гипотезы объясняется многообразием норм, действие которых привязано не только к конкретному юридическому факту (предоставление требуемого комплекта документов, совершение административного правонарушения и т.п.), но и к событиям, явлениям большего масштаба в стране, регионе или отрасли.

Диспозиция как ядро административно-правовой нормы выражается в определении прав, обязанностей и ответственности субъектов права. Установленные ею правила поведения предписывающего, дозволяющего и запрещающего характера могут содержаться в одной или нескольких статьях акта. Дело в том, что подобные правила нередко обладают операционными свойствами, т.е. регулируют целый ряд последовательно совершаемых действий. Их трудно свести к одному, к тому же простому, правомерному действию.

Формулирование диспозиции нормы имеет очень важное значение с двух точек зрения. Ее обоснованность служит прежде всего эффективному выбору способа решения социальной, экономической или иной задачи, метода регулирования отношений субъектов административного права. Ошибки и поспешность, юридические неточности создают у субъектов права неясные представления об их правах, обязанностях, ответственности и взаимоотношениях. К примеру, формула «решает» может иметь несколько юридических значений: «решает предварительно», «решает по согласованию», «решает совместно», « решает окончательно» и т.п.

Вместе с тем субъекты административного права с учетом диспозиции определяют варианты своих действий и решений. Нечеткость диспозиции или пассивность ее применения ведут к ожиданиям, бездействию или ошибочным решениям.

Административно-правовые нормы отличаются от других норм большей степенью взаимосвязанности не только внутри одного правового акта, но и в актах разных органов. Сказывается принцип их подзаконности и строгой иерархичности, позволяющий согласованно решать проблемы с помощью разных, но связанных и согласованных норм.

Санкция административно-правовой нормы содержит предусмотренную ею меру ответственности за нарушение или игнорирование правил, установленных диспозицией. Санкции неодинаковы по своему характеру. Собственно административно-правовые санкции чаще всего содержатся в том же акте либо как элемент конкретной нормы, либо как обеспечивающий элемент для ряда или многих норм данного акта. Чаще всего это меры административной ответственности (штраф и т.п.) за административные правонарушения. Подробнее об этом расскажем ниже.

Нередки случаи применения разных санкций. Например, в «Правилах осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны, окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов», утвержденных министром 17 апреля 1996 г., в п. 5 закреплены меры по устранению экологических правонарушений. Это — предписание об устранении правонарушений, постановление о наложении штрафа за административное правонарушение, постановление о возмещении вреда, предписание об ограничении хозяйственной и иной деятельности, предписание о прекращении финансирования деятельности, представление о применении мер дисциплинарного взыскания к нарушителю, направление материалов в следственные органы.

Как можно заметить, в подобных случаях применяется «веер санкций», часть которых относится к нормам других отраслей права. В этом видна не только связь норм различных отраслей, но и плотная «обеспеченность» административно-правовых норм санкциями других отраслей права.

Кратко изложенные выше характеристики административно-правовой нормы позволяют их правильно создавать, точно формулировать, находить удачную комбинацию. Незнание или игнорирование таких характеристик приводит к неумелому выбору видов норм, которые нередко не соответствуют виду решаемой задачи. Неверно понятая «правовая вариативность» ведет не к тому образу правомерного поведения, на который рассчитывает правотворческий субъект. Норма, сконструированная произвольно, к тому же не по правилам юридической техники, эффекта не дает. Правовые акты уснащаются положениями, текстами скорее литературно-обиходными, нежели нормативно-

структурированными, и их регулятивный смысл почти утрачивается

Поэтому очень важно не только правильно и точно определить и сформулировать административно-правовые нормы, но и облечь их в структурные формы того или иного правового акта. Есть своя комбинация норм в статутных актах, в актах компетенционного характера, в актах процессуальных. Нахождение пропорции норм позволяет избегать их односторонности там, где нужна «полифония норм», и недооценки специфики актов, которые требуется полнее насытить, к примеру, процессуальными нормами.

Своя композиция таких норм встречается в актах органов исполнительной власти, своя и подчас более специфическая есть в законах и указах. Ведь у каждого акта, как отмечалось, свое место в правовой системе, своя юридическая сила и структура.

Административно-правовые нормы могут быть выражены в административном акте, во-первых, в одной статье, во-вторых, в нескольких статьях или группе статей, правовых институтах, в-третьих, в статьях, институтах однородных или смежных актов, в-четвертых, в «парных актах», когда распорядительным актом Правительства или министра утверждаются положения, правила, инструкции, содержащие набор взаимосвязанных норм. Таких случаев очень много.

Административно-правовые нормы содержатся и в законах. Обратимся, например, к ФЗ «О связи», принятому 20 января 1995 г. В нем 44 статьи, в которых можно условно выделить около 160 правовых норм. Назовем виды законодательных отсылок и опосредованного правоприменения: а) к Конституции — 2, б) к законодательству — 27, в) к конкретным законам — 3 (Закону о защите прав потребителей -ст. 39, косвенно — к ГК РФ — ст. 26), г) ко всем правовым актам — 4, д) поручений Правительству РФ принять акт — 5, е) отсылки к актам федеральных исполнительных органов — 3, ж) отсылки к актам субъектов Федерации и местного самоуправления — 3, з) отсылки к международным договорам — 7.

Прямое действие закона выражается в следующих формах: а) целеориентирующие нормы, в т.ч. определяющие задачи органов, принципы, термины; б) нормы, устанавливающие компетенционные рамки деятельности, как общие, так и по определенным вопросам (среди них 4 поручения Правительству РФ); в) акты повседневного исполнения; г) воздержание от действий; д) фактические неюридические действия. Заметим, что в практике реализации этого и других законов преобладает реагирование органов исполнительной власти на конкретные поручения и виды соответствующих действий. Это сужает сферу действия закона.

ФЗ «О безопасности дорожного движения» содержит разнообразные «связки» норм. Приведем их подробнее.

В ст. 26 «Основные требования по подготовке водителей транспортных средств» установлено, что типовые программы подготовки водителей транспортных средств соответствующих категорий разрабатываются уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ на основании соответствующих государственных образовательных стандартов.

Право на управление транспортными средствами подтверждается соответствующим удостоверением. На территории РФ действуют национальные и международные водительские удостоверения, соответствующие требованиям международных договоров РФ.

Порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений устанавливается Правительством РФ (ст. 27).

Положения об обязательном обучении граждан правилам безопасного поведения на дорогах включаются в соответствующие государственные образовательные стандарты.

Государственный надзор и контроль осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства РФ и законодательства субъектов РФ, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения.

Нарушение законодательства РФ о безопасности дорожного движения влечет за собой в установленном порядке дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность (ст. 31).

Виды административно-правовых норм

Без преувеличения можно признать административно-правовые нормы самыми разнообразными среди других правовых норм. Широта и динамизм регулируемых ими отношений предполагают широкий спектр выбора средств воздействия на них.

Каждая норма, отличаясь специфическими признаками, существует и действует не сама по себе. Строгие системные связи и зависимости означают их согласованное, комплексное и даже «одномоментное» применение, поскольку именно административно-правовые норлгы занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон — подзаконный акт — акты исполнения — документ. Чаще всего не одна норма, а их совокупность, причем как однородных, так и неоднородных, создают целостный эффект административно-правового воздействия.

Сказанное позволяет придать различению административно-правовых норм особую значимость как в теоретическом, так и практическом отношении. Оно проводится не изолированно от общей классификации правовых норм, которая дается в книгах, учебниках по теории права и которая хорошо известна читателю. Несколько лет тому назад мы попытались видоизменить эту классификацию с учетом прежде всего критерия характера регулирующего воздействия правовых норм. Выделялись нормы-принципы, нормы-цели (задачи), нормы управомочивающие (общережимные), нормы конкретно-предписывающие, нормативы (технико-экономические), нормы-стимулы (поощрения), нормы-дефиниции, нормы договорные, нормы-запреты (санкции). Такие нормы встречаются и в законах, и в подзаконных актах, и в этом нет ничего удивительного, поскольку законы служат источниками всех отраслей права, включая и административное.

В последнее время были сделаны попытки провести классификации административно-правовых норм с учетном новой практики и научных разработок. В качестве критериев служили: предмет регулирования (нормы материальные и процессуальные, подразделяемые на ад-мuнucmpamuвнo-юpucдuкцuoннъLe и административно-процедурные), юридическое содержание (обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие, рекомендательные), адресаты, масштаб применения, объем регулирования, внутрисистемные и общеобязательные. С такой классификацией в основном можно согласиться, хотя она является недостаточно полной и не выражает всего многообразия административно-правовых норм прежде всего по характеру их регулирующего воздействия.

Полагаем возможным предложить следующую классификацию административно-правовых норм. По критерию способа правового регулирования поведения в деятельности субъектов Допустимо различать: нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-Дефиниции, нормы учредительные, нормы-общекомпетенционные, нормы-задания, нормы-указания, нормы-поручения, нормы-стимулы, нормы договорные, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-рекомендации, нормы-стандарты и нормативы. Эти нормы позволяют создавать разные комбинации для распорядительного, разрешительного, регламентационного и других способов правового регулирования.

По критерию предметной направленности административно-правовые нормы подразделяются на материальные нормы и процессуальные нормы. Критерий масштабов действия административно-правовых норм позволяет разделить их на нормы, действующие постоянно или временно в тех или иных территориальных границах. Сделаем краткие пояснения названных норм, имея в виду их содержательное раскрытие в последующих главах книги.

Начнем с норм в рамках первой классификации. Нормы-задачи содержат нормативную ориентацию развития отраслей, сфер управления и регулирования, других объектов, а также выступают ориентиром деятельности субъектов административного права. Нормы-принципы выражают устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управления. Нормы-дефиниции дают нормативные определения, обязательные к применению в тексте закона или иного правового акта. Нормы учредительные характеризуются своим преобразовательным потенциалом и выражаются в формировании управленческих структур, финансово-хозяйственных комплексов. Нормы общекомпетенционные очерчивают статус, права, обязанности и ответственность субъектов административного права. Чаще всего они содержатся в положениях об органах, должностных лицах. К нормам-заданиям можно отнести программы, планы, которые являются нормами длительного действия.

Нормы-стимулы поощряют развитие и деятельность субъектов права в том направлении, которое считают важным и полезным органы, принимающие административно-правовые акты. Близко к ним примыкают нормы-рекомендации типа методических, научно-методических и иных, содержащие скорее советы по поводу рациональных действий. Нормы-указания касаются конкретных действий, которые надлежит осуществить их адресатам. Нормы-поручения означают указания по поводу решений или действий, выбор которых может быть более свободным. Нормы-запреты содержат предостережения против возможных неправомерных действий, нормы-санкции — указание на меры ответственности к виновным лицам или органам.

Нормы-стандарты содержат техника-экономические, социальные, экологические, технологические, и иные нормативы как технико-юридические правила. В качестве примера приведем распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г., которым одобрены уточненные министерствами здравоохранения, культуры, образования, социальной защиты., связи и др. социальные нормативы и нормы. Например, в них указано, как должны быть укомплектованы — в единицах измерения — библиотеки в разных населенных пунктах.

Своеобразие договорных норм заключается в их природе как; согласованных нормах равных партнеров с добровольно принятыми обязательствами.

Приведенная классификация норм имеет большой практический смысл, поскольку позволяет правильно готовить проекты административно-правовых актов по их отдельным элементам. Различие норм дает возможность их исполнителям верно реагировать на каждую норму и в соответствии с ней строить свою деятельность. Удается избегать ошибки и находить ту пропорцию норм, которая должна быть присуща цели и содержанию того или иного акта. Ведь в тексте каждого акта чаще всего встречаются разные комбинации норм, и не всегда они являются однопрофильными.

Различение материальных и процессуальных норм имеет большое значение для ряда отраслей права, в т.ч. и административного права. Материальные нормы, а их большинство, устанавливают юридические границы и объем правового регулирования с учетом приведенной выше классификации норм, определяют права, обязанности и ответственность субъектов.

Административно-процессуальные нормы служат реализации материальных норм, но не всех, а лишь тех, которые требуют нормативно установленной последовательности действий и этапов принятия конкретных решений. Пока их явно не хватает, и это создает трудности в реализации норм. Ослабляются гарантии прав участников административно-правовых отношений.

Как отмечалось выше, указанные нормы правильно делят на административно-юрисдикционные и административно-

процедурные. Мы развиваем это деление и выделяем: административно-иерархические нормы, которые служат рассмотрению споров в порядке подчиненности; административно-юрисдикционные с использованием судебных процедур; функционально-процессуальные, посвященные порядку деятельности в какой-либо сфере; регламентарные, вводящие организационные регламенты, распорядки, правила.

Административно-процессуальные нормы могут составлять исключительно или преимущественно процессуальные акты типа кодекса об административных правонарушениях. Довольно часто они «соседствуют» с материальными нормами, особенно это касается норм нашей третьей группы.

Сделаем вывод: правильное различение и формирование административно-правовых норм имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно позволяет уловить и выразить дух административно-правового регулирования и выбрать необходимые для этого средства. Высокое качество норм — залог успеха такого регулирования. Нужно приобретать навыки «нормообразования», избегая столь частой на практике путаницы актов и содержащихся в них норм. Полезно, по опыту Министерства юстиции Германии, выпускать и регулярно обновлять Рекомендации по составлению и написанию текстов законов, постановлений и иных актов. Чиновники, депутаты, граждане смогут успешно использовать такие рекомендации в своей деятельности.

Система источников административного права

Изучение и развитие каждой отрасли права ведет к соприкосновению с таким явлением, как источники права. Речь идет о способах нормативного выражения и структурирования правовых правил поведения. Благодаря им право как бы материализуется, становится ощутимым и воспроизводимым в различных актах поведения, действий. Природа источников или форм права обстоятельно исследована в литературе по теории права как прежних десятилетий, так и последних лет. Выделяются наиболее типичные источники права — правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты. Набор источников, их удельный вес и соотношение между собой зависят от типа правовой системы и конкретно-исторических условий развития государства и общества.

Сказанное в полной мере относится к источникам административного права, но с известными оговорками. Здесь исторически складывается своя система источников, порождаемая предметом и методами правового регулирования и зависимая от особенностей и этапов государственного развития. Влияние государства как фактора правотворчества в этой отрасли стало весомее в силу вышеназванных причин. Но оно не препятствует влиянию источников административного права иностранных государств, особенно научных концепций ученых-административистов. Подобное явление было характерно в прошлом и особенно в настоящее время, когда юридико-интеграционные процессы стали особенно распространенными.

Под источником административного права можно понимать формы «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм. В этом смысле значение источника права может рассматриваться в трех аспектах. Во-первых, он способствует зарождению правовых норм в соответствии с объективными условиями экономического и социального развития и для отражения общественных интересов. Таков скорее материальный аспект источника права, поскольку право обусловливается именно процессом развития политических, экономических и иных отношений. В данной работе мы лишь отмечаем, но не рассматриваем подробно указанный аспект источника.

Во-вторых, источник административного права означает импульс, своего рода начало формирования правовых норм, процесс правообразования. Скажем, научные концепции ученых-административистов, о чем подробно рассказывалось выше, оказывали сильное влияние на реальную административную политику и административную практику. Ими в немалой степени формировались устойчивые взгляды на виды и признаки административно-правовых актов, органов государственного управления. Основанием концепций и программ административных реформ часто служили теоретические разработки ученых, политиков, государственных деятелей.

В-третьих, источник административного права выступает как форма выражения и структурирования административно-правовых норм. Черты источника такого рода в наиболее полном виде воплощают правовые акты и административные договоры как письменные документы особого рода, со своими признаками и структурой. Им мы уделим ниже большое внимание.

Попытаемся определить .виды источников административного права. По мнению старых российских административистов, правовой порядок в области государственного управления слагается из трех элементов — юридические нормы или обычаи; абстрактные правила поведения; административный акт, направленный на установление, изменение или прекращение, в соответствии с нормами права, индивидуальных и конкретных юридических отношений и состояний, акты юрисдикции, предназначенные для распознавания и констатирования нарушений права (в частности, административной юстиции).

Административисты, писавшие в советские годы, признавали источниками административного права правовые формы выражения административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в сфере исполнительно -распорядительной деятельности органов государства. Отмечалось, что такие нормы содержатся в различных правовых актах, которые в совокупности составляют систему источников административного права. К ним относили конституцию, законы и постановления Верховных Советов Союза ССР, союзных и автономных республик, указы и постановления Президиумов Верховных Советов, совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, приказы и инструкции министерств и ведомств, решения и распоряжения местных советов и их исполнительных органов.

Возникает вопрос: по какому критерию выделять источники административного права в настоящее время? Сохранять ли старый? Внести ли в него некоторые коррективы? Ответы на эти вопросы предворим одним важным соображением, которое нередко упускается из виду. Речь идет об объеме источников административного права — одни из них являются источниками только административного права, создаются лишь его субъектами и обладают наиболее яркими административно-правовыми средствами. Думается, более убедительной иллюстрации, чем акты Правительства и министерств тут не привести.

Другая группа источников административного права создается субъектами конституционного и других отраслей права и может регулировать соответствующие административно-правовые отношения полностью или частично. Все зависит от объема и характера содержащихся в них административно-правовых норм. Примеры первого рода — ФКЗ о Правительстве РФ, КоАП, при-Мер второго рода — федеральные законы об образовании, культуре, охране здоровья граждан, в которых есть административно-правовые нормы о компетенции исполнительных органов, и т.п.

В соответствии с вышеуказанным отнесем к первой подсистеме собственные источники административного права: а) административно-правовые идеи и концепции; б) правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты; в) правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений; г) акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; е) административные договоры или управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников административного права составляют: а) нормы Конституции РФ, конституций республик, уставы областей и иных субъектов РФ; б) законы РФ и ее субъектов; в) указы Президента РФ и акты президентов, глав республик; г) решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда — к спорам административного характера, в будущем — решения органов административной юстиции).

Мы не случайно говорим о двух подсистемах источников административного права. Привычный взгляд на них ученых и практиков как на совокупность источников ведет к утрате понимания их связи между собой и необходимых соотношений. Ведь преобладание среди источников собственно административных актов лишь на первый взгляд может показаться выразительной характеристикой подзаконного правотворчества и образуемого им подзаконного правового массива.

В действительности же малый удельный вес законов в административно-правовой сфере, который наблюдается сейчас, ограничивает ее нормативно-источниковедческую базу. Равно как и не уменьшающийся рост указов или ведомственных актов ослабляет общерегулирующую роль правительственных актов.

Невелика пока реальная роль административно-правовых идей и концепций в практике государственного управления и регулирования, как из-за некоторой догматичности и пассивной информационности, так и вследствие игнорирования их в государственном аппарате.

Следовательно, удельный вес и соотношение источников административного права служат показателями его развитости и системной упорядоченности. Нужно всегда, на разных этапах развития государства, поддерживать их баланс, своеобразное равновесие, в рамках которого каждый источник может играть свою составную и созидательную роль.

В системе источников административного права особое место занимают административное и административно-процессуальное законодательство. Напомним, что эти отрасли российского законодательства отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Вопрос заключается в том, как понимать содержание и структуру этих отраслей. По точному смыслу конституционных норм имеются в виду отрасли законодательства, во-первых, включающие в себя только законы, во-вторых, развивающиеся раздельно, но в тесной связи друг с другом (пока же вторая отрасль почти не развита), в-третьих, охватываемые общей системой административного права.

Можно отметить в качестве особенностей этих отраслей наличие в них законов трех видов. Статутные законы закрепляют правовое положение органов исполнительной власти. Тематические законы регулируют их полномочия в различных сферах государственной и общественной жизни. Кодексы пока в меньшей степени характерны для административного и административно-процессуального законодательства. Действуют лишь КоАП, ТК РФ, содержащие нормы материального и процессуального права. Частично в АПК РФ есть нормы, касающиеся споров в сфере административных правоотношений. В перспективе возможно кодифицировать нормы в сфере административного процесса, информатики и т.п.

Думается, весьма полезно ознакомиться в общих чертах с источниками административного права иностранных государств.

В сжатом виде источники иностранного административного права характеризуются следующим образом: конституции, законы (конституционные и обычные), акты делегированного законодательства и подзаконные акты как административно-правовые акты, административные решения-прецеденты, судебные прецеденты (как судов общей юрисдикции, так и верховных административных судов), обычаи (особенно в англо-американской системе), международные договоры. Рекомендуем подробнее ознакомиться с ними.

В Конституции Франции урегулированы полномочия Президента и Правительства. Акты Президента контрассигнуются премьер-министром и в случае необходимости соответствующими министрами. Акты премьер-министра контрассигнуются в случае необходимости министрами, на которых возложено их исполнение. Правительство может просить парламент о разрешении издания декретов по вопросам, относимым к сфере закона.

Французское административное законодательство отличается тщательным регулированием административных отношений и хорошим сочетанием материальных и процессуальных норм, отработкой процедур принятия решений и ответственности. Много принято статутных и тематических актов и среди них органический закон об экономическом и социальном совете (1984 г.), закон, уполномочивающий Правительство принимать различные меры экономического и социального характера (1986 г.), закон о мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью (1978 г.), закон о мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью

Особого внимания заслуживает, административный кодекс, который к 1992 г. выдержал 22 издания. Часть первая посвящена конституции и публичным властям, местным коллективам, административной юстиции. Часть вторая регулирует 45 видов деятельности -вооруженные силы, бега, бухгалтерия, энергетика, образование, иностранцы, информатика (есть Закон 1978 г. об информатике, картотеках и свободах), полиция, реквизиция, собрание, спасатели-пожарники и т.д. Примечательно включение в текст административного кодекса соответствующих положений из 12 «отраслевых кодексов». В разделе «Имущество» есть положения из кодекса государственного имущества, в разделе «Выборы» — из избирательного кодекса, в разделе «Государственные служащие» — из уголовного, трудового и семейного кодексов, в разделе «Шахты и карьеры» — из горного кодекса и других актов, в разделе «Зрелища» — из кодекса кинематографической промышленности и т.д.

Такая двухслойная структура административного кодекса обеспечивает стабильную и динамичную кодификацию всех административно-правовых норм: и того, что у нас относится к общей части, и того, что относится к особенной части.

В стране изданы более 30 сборников законов и других актов по управлению общинами, распоряжению государственным имуществом, пенсиям, градостроительству, городскому хозяйству и др., которые подготовлены частными лицами для удобства пользования нормативным материалом. Административные суды нередко создают новые нормы.

Административное право Италии характеризуется как специальными источниками, так и теми, которые есть в других отраслях права. В них встречаются нормы административного права. К первым можно отнести прежде всего конституционные нормы, закрепляющие общие начала функционирования государственного управления, как полномочия Президента и Правительства, так и государственной администрации (государственное учреждение) и вспомогательных органов. Предусмотрено, что закон устанавливает организацию бюро Совета Министров, в также число, функции и организацию министерств.

Королевский декрет 1901 г. «О полномочиях Совета Министров» был заменен в 1988 г. Законом о деятельности Правительства и организации президиума Совета Министров. Правительство может создавать законодательные декреты, декреты-законы, собственно декреты. Королевские декреты почти полтора столетия регулируют статус ряда министерств. Но все это не сдерживает правительственные кризисы.

Закон от 31 января 1926 г. «Полномочия исполнительной власти издавать юридические нормы» ввел иерархию норм, регулирующих исполнение законов, осуществление полномочий исполнительной власти, организацию и деятельность административных органов, структуру персонала в этих органах, устройство государственных учреждений и институтов. Действуют Национальный совет экономики и труда как консультативный орган, государственный совет, счетная палата. Закон-рамка о государственной службе от 29 марта 1983 г. определяет, порядок ее регламентации, нормативные принципы унификации, охрану профсоюзами прав государственных служащих.

Административная децентрализация в Италии отчетливо выражается в статутах областей, отличающихся особой автономией.

В них закреплена широкая самостоятельность областных органов в решении вопросов собственности, финансов, областных предприятий, построения местных органов.

Административное право Австрии характеризуется как хорошо развитая регламентарная система. Среди источников выделим два, которые представляют особый интерес для России. Это — ФЗ от 11 июля 1973 г. о федеральных министерствах, сфере их деятельности и структуре (в ред. 1986 г.), ФЗ о количестве, компетенции и структуре федеральных министерств. Назовем ФЗ от 12 октября 1945 г. об организации, компетенции и производстве Административного суда, переопубликованный Федеральным Правительством П ноября 1964 г. как Закон об Административном суде 1965 г.

В Польше и Югославии хорошо развито и кодифицировано административно-процессуальное законодательство.

После общих характеристик источников административного права рассмотрим подробнее те из них, в которых наиболее ярко проявляется специфика норм и субъектов административно-правовых отношений. По этим соображениям больше внимания будет уделено административным актам или актам управления, как их иногда называют.

Понятие и признаки административно-правового акта

Административно-правовой акт служит главным средством регулирования отношений в административной сфере. В нем за-• ложен тот нормативный импульс, который способствует упорядочению и стабильности административно-правовых отношений, с одной стороны, их динамизму и развитию — с другой. Причем участники этих отношений испытывают сильное, хотя и неодинаковое правовое воздействие. Если правомочный субъект затрачивает усилия на подготовку и принятие акта, на организацию его реализации, то субъекты, которым акт адресован, обязаны его исполнить. Правосознание и тех и других постоянно проявляет себя в правомерных или неправомерных актах или действиях.

Такова, кратко, одна грань административно-правового акта. Другая отражает его место в правовой системе. Такие акты находятся в пределах официальной классификации правовых актов, издаются по основаниям, предусмотренным Конституцией, законом и указом. Они предназначены для регулирования как общих, так и конкретных правоотношений. Более того, в реальной жизни как бы выстраивается такая «правовая цепь», где административные акты служат и «правопередаточным», и «правоустанавливающим», и «правоисполнительным» звеном. Разрывы и деформация такой цепи весьма болезненны, поскольку не только искажают смысл и функциональную роль административных и иных актов, но и ослабляют управленческие и регулятивные воздействия государственных органов, ограничивают деятельность хозяйственных и иных субъектов, мешают реализации прав и законных интересов граждан.

Признавая весьма значительную роль административно-правовых актов, рассмотрим теперь вопросы, связанные с их природой и признаками. И вновь воспользуемся методом историко-правового анализа, позволяющим увидеть динамику явлений и отражающих их понятий.

В научной литературе по теории права, государственному и административному праву досоветского периода административно-правовому акту уделялось серьезное внимание. Так, Г.Ф. Шершеневич выделяет среди форм права административный указ как выражение норм права, установленных органами управления в пределах очерченной им компетенции и в соответствии с законами. К общим признакам административного указа относятся, во-первых, издание его органом управления, который на то уполномочен, во-вторых, обеспечение соответствия административного указа действующему законодательству, в-третьих, придание административному указу общеизвестности, т.е. доведение его до сведения населения. Эти признаки присущи всем разновидностям административного указа как родового понятия — указам Государя Императора, правительственным решениям, актам министерств, обязательным постановлениям губернаторов и градоначальников. Выделялся, кроме того, и чрезвычайный указ.

В трудах Коркунова, Лазаревского, Елистратова и других ученых административный акт характеризовался как средство регулирования и охраны публично-правовых отношений. Как обязательное веление органов государственного управления административный акт принимается в пределах усмотрения, рамки которого определены законом. Такие оценки оказались весьма ценными и устойчивыми в научной литературе последующих десятилетий.

В начале 50-х гг. Ц.А. Ямпольская высказала мнение о том, что одним из элементов властного полномочия государственного органа является издание им велений — обязательных правовых актов. Реализация этих актов обеспечена принудительной силой государства. Законность признавалась принципом деятельности всех государственных органов, хотя на практике законы почти не влияли на управленческую деятельность.

В учебниках по административному праву всегда содержались, как правило, основательные разработки теории административных актов. Сошлемся на один из них, являющийся в этом отношении типичным.

Исследуя специально проблемы актов управления, Р.Ф. Васильев дал их определение. Правовые акты государственного управления — это волевые властные действия государственных органов и органов некоторых общественных организаций, совершаемые ими на основе и во исполнение законов в процессе выполнения функций государственного управления и направленные на установление, изменение и отмену правовых норм или на возникновение, изменение, прекращение конкретных правонарушений. Эти действия иногда выражаются в виде устных велений, но и они оформляются документами. Отмечена затруднительность выделения видовых признаков актов управления, хотя с этим нельзя согласиться.

Акты управления рассматриваются как одна из форм деятельности органов государственного управления, и термин «административный акт» по этой причине не применяется. Полезны и содержательны выделенные признаки актов управления — их подзаконность (юридические акты с разновидностями нормативных и индивидуальных актов, служащие либо основанием для издания актов управления другими органами, либо юридическим фактом для возникновения отношений в рамках других отраслей права), авторитарность (обязательность), стабильность и актуальность.

Признаки правовых актов управления — административных актов — изложены в более развернутом виде Д.Н. Бахрахом. Их шесть — акты, принимаемые при осуществлении административной власти, акты подзаконные, акты официальные, акты одностороннего властного волеизъявления, акты, оформленные надлежащим образом, акты, влекущие юридические последствия.

Французский политолог Макс Гунель, выделяя административно-правовые акты среди источников публичного права, называет их исполнительными решениями. Это — односторонний юридический акт, издаваемый без согласия адресата органом администрации или иным юридическим лицом, выполняющим административные функции, для внесения изменений в существующий юридический порядок путем наложения обязательства на граждан или предоставления им каких-либо прав. Акты другого рода — декларации, заявления и даже директивы не могут считаться исполнительными решениями ввиду отсутствия «постановляющей части». Выделяются две классификации исполнительных решений — органическая (декреты) и материальная (подзаконные акты, распорядительные акты, индивидуальные акты). Подобную доктринальную специфику нужно иметь в виду при сравнении актов как источников российского и французского административного права.

В юридической литературе последних лет ряд работ был специально посвящен правовым актам, в частности актам управления и их соотношению с другими актами. Опираясь на приведенные выше теоретические и практические разработки, дадим более подробную характеристику административно-правовых актов. Мы не называем их «актами управления» ввиду изменения предмета административного права и круга и характера регулируемых им отношений.

Поясним прежде всего понятие и признаки административно-правового акта и его юридическую силу. Дело в том, что в повседневной жизни встречается множество документов и актов, различия между которыми нередко почти не проводятся. Отсюда возникают сложности с выбором их предметов, определением юридической силы, использованием и правовой защитой. Преодолеть эти трудности можно благодаря строгой характеристике документов и актов, выяснению их признаков и соотношения между собой. Попытаемся это сделать.

Многообразие явлений жизни общества, государства и гражданина порождает потребность в документировании разных видов их деятельности и состояний. Нужны фиксация и общезначимое удостоверение фактов, событий и состояний. Документирование представляет собой запись по установленным формам необходимой для управления и иных видов деятельности информации. Документ как письменная форма, удостоверяющая определенную информацию, является наиболее распространенным ее носителем. Это — законы, постановления, инструкции, обращения, письма, свидетельства, договоры, аттестаты, сертификаты, лицензии и т.д. Правовые акты вообще и административно-правовые, в частности, занимают в массиве документов особое место.

Отметим прежде всего их конституционное, официальное признание и обозначение в Конституции. Так, в п. 1 ст. 15 Конституции РФ использован термин «правовые акты», в п. 3 ст. 15, п. 6 ст. 76 — «нормативные правовые акты», в п. 6 ст. 125 — «акты». Помимо этого в Конституции многократно упоминаются законы, федеральные конституционные законы, указы и распоряжения Президента, договоры, соглашения, постановления и распоряжения.

Шагом вперед является официальная классификация правовых актов, в т.ч. актов Президента, Правительства, министерств и ведомств, содержащаяся в проекте ФЗ «О нормативных правовых актах». Проект одобрен в первом чтении и его принятие послужит делу совершенствования правовой системы и ее составных частей.

Понятие акта как правового акта является в обоих случаях родовым понятием. Оно включает в себя такую разновидность, как нормативные правовые акты, устанавливающие, изменяющие и отменяющие правовые нормы. Все вышеуказанные акты — законы, указы и др. — являются видами правовых актов, в которых выражено общее и особенное. Ниже мы поясним это подробнее, а сейчас рассмотрим понятие и дадим характеристику правового акта.

Для правового акта как разновидности документа характерны прежде всего следующие общие свойства: документальное фиксирование информации, официально признанное ее закрепление, выражение ее в документах строго определенных образцов. Вместе с тем правовой акт обладает специфическими признаками среди других документов. К их числу можно отнести прежде всего круг субъектов, управомоченных готовить и принимать правовые акты. Таковыми являются носители властных функций и полномочий и среди них — исполнительные органы государственной власти.

Нормативный акт рассчитан на установление норм и их реализацию, т.е. на возникновение, изменение и прекращение правоотношений, индивидуальный — на применение норм в конкретных отношениях.

Прежде всего гарантией акта является его юридическая сила, понимаемая и обеспечиваемая в двух аспектах. Во-первых, в смысле общеобязательности в соотношении с другими актами. Во-вторых, в смысле непререкаемой обязательности для исполнения всеми гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами.

Сказанное позволяет дать следующее определение правового акта. Правовой акт есть письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений.

Поясним теперь признаки административно-правового акта:

а) правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Это — структуризация текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, нормы и т.п.), формулирование правил поведения длительного или разового характера, нормативный язык, использование специфически юридических понятий и терминов, соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту;

б) официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа государства. Управомоченность соответствующих субъектов принимать правовые акты предопределяется Конституцией, законом, положением, уставом, т.е. статутным актом. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, право издания которых за ним закреплено. Нередко же на практике государственные органы произвольно избирают форму правового акта и нарушают тем самым законность;

в) издание правовых актов допускается строго в пределах компетенции органа, организации. Правительство, администрация области и иные органы с помощью правовых актов осуществляют закрепленную за ними компетенцию, действуя в рамках предметов ведения и полномочий. Хозяйствующие субъекты — предприятия, акционерные общества и др., школы, научные институты, вузы, больницы и иные учреждения принимают локальные акты в рамках закона и устава, положений о них. Поэтому строгое соответствие правового акта характеру и объему компетенции органа государства, правосубъектности организации является важнейшим критерием их законности, содержательности и обоснованности;

г) правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем в концентрированной форме выражены социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если акт издан от имени государства), волю социальной общности (населения той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным органом), согласие и равнопартнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения;

д) правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов -путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридических состояний, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов;

е’) правовой акт обладает общеобязательностью. Это значит, что акт официально признан государством и его институтами. Его обязаны исполнять физические и юридические лица, которым он адресован. С ним о/ш должны сообразовывать свои акты и юридические действия. Игнорирование правовых актов, их несоблюдение, воспрепятствование реализации актов являются нарушениями законности. Они влекут применение, с одной стороны, различных способов восстановления «баланса актов» и их юридической силы и авторитета, а с другой — мер дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности к виновным лицам. Словом, юридическая защита правового акта служит его прочной гарантией;

ж) правовой акт есть звено в реальной жизни права — правосознание, установки, правовые потребности, правоцелеполагание, правотворчество, правореализация, юридические действия и состояния. Это — своего рода постоянно возобновляемый «правовой цикл», и правовой акт служит его импульсом, выполняя роль как ее цели, так и средства. Наиболее же отчетливо его предназначение выявляется по завершении процесса правотворчества, когда акт выступает в качестве его «конечного продукта». Действие, применение, исполнение правового акта служат его практической реализации и воплощению норм, предписаний, поручений, установлений в реальной действительности.

Здесь следует отметить три канала влияния правового акта. Во-первых, правовой акт высшей юридической силы воздействует на правовой акт меньшей юридической силы. Так, согласно ст. 15 Конституции РФ, законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, (ст. 90). Постановления и распоряжения Правительства избаютсл на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и норлттив-ных указов Президента (ст. 115).

В конституциях республик в составе РФ установлена соподчиненностъ актов правительства, министерств, ведомств Конституции и законам республики, актов местного самоуправления — законам. В уставах краев и областей закреплена аналогичная зависимость актов.

Во внутрифедеральных отношениях отмеченная соподчиненность актов определена Конституцией РФ. К сожалению, она нередко нарушается, когда федеральные органы издают акты по предметам ведения субъектов ФеЗераиии, а последние — по кругу полномочий органов Федерации.

Требует особого разъяснения понятие «юридическая сила правовых актов». Данное понятие в самом концентрированном виде содержит характеристику видов правовых актов и каждого из них в отдельности, а также их места в правовой системе и соотношения между собой. Юридическая сила правовых актов есть обязательное требование соответствия актов нижестоящих органов государства актам вышестоящих органов, актов одного вида актам другого вида. Иными словами, с помощью понятия «юридическая сила акта» можно установить его соотносимость и со-подчиненность другим актам, выразить те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям, правовой системе.

Юридическая сила административно-правового акта выражается: а) в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции; б) в строгом соответствии акта установленной Конституцией и законом официальной классификации правовых актов; в) в соответствии закону; г) в признании соподчиненности между видами актов — Конституция, закон, указ, постановление, приказ, инструкция и т.д. Именно в такой последовательности «убывает» юридическая сила каждого названного акта и увеличивается «поле обязательности» для него других актов; д) установления иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе. Примером служат акты глав областных администраций, которые должны соответствовать постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, а их собственным правовым решениям должны соответствовать акты глав администраций районов и городов. Аналогичная соподчиненность актов есть в отраслевой системе, между актами федерального министерства и одноименных министерств республик и иных органов субъектов Федерации (в области образования, экологии и т.д.); е) в определении оснований и рамок принятия того или иного акта, его основного содержания. Формулы «на основе и во исполнение закона», «в соответствии с указом», «во исполнение постановления Правительства» и т.п. выражают эту правовую связь; ж) в признании правового акта, в котором не соблюдены установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств, которые содержатся в Конституции, законах о статусе государственных органов, о судах и т.д.

К ним относятся: приостановление действия актов, например, органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом РФ до решения суда; вето на закон, отклонение закона предусмотрено Конституцией РФ (ст. 107), конституциями, уставами субъектов РФ (Конституция Мордовии — ст. 90), отлагательное вето (п. 10 ст. 28 Устава Калужской области); отмена актов в иерархическом порядке Правительством РФ — актов федеральных министерств и других органов исполнительной власти, президентами субъектов РФ — актов правительств, губернаторами — актов своих правительств и иных органов, министром — в отношении подведомственных организаций в пределах отрасли, руководителем — в пределах организации; аннулирование действия лицензии, разрешения и т.п.; представление прокурора об устранении нарушения закона; протест прокурора; обжалования актов органов власти, должностных лиц в суд общей юрисдикции; признание недействительными ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций, граждан (ст. 10 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»); рассмотрение экономических споров между РФ и ее субъектами, между субъектами РФ (там же); разрешение дел о соответствии Конституции актов и договоров (п. 2 ст. 125 Конституции, ст. 84-87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), разрешение споров о компетенции (п. 3 ст. 125 Конституции, ст. 92, 95 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») — подтверждение полномочий издать акт или совершить правовые действия, отрицание полномочий; отказ в регистрации акта при регистрации нормативных актов министерств в Минюсте РФ, при регистрации юридических лиц (ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ФЗ «Об общественных объединениях» и др.), при регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; согласительные, третейские процедуры по поводу споров о решениях и действиях юридического характера; изменение и отмена собственного акта органом или должностным лицом, издавшим его. Приведенные общие характеристики административно-правовых актов позволяют теперь провести их классификацию. Она имеет большое теоретическое и практическое значение, поскольку данная разновидность актов самая многочисленная и «пестрая» в общем правовом массиве. Путаница и ошибки в принятии разных видов актов часто порождаются незнанием их специфики, что ведет к неверному выбору формы акта для решения вопросов того или иного рода. Правовые «выстрелы» бьют мимо «цели», а орган, допускающий подобные ошибки, деформирует свои функции и функции партнеров, их взаимоотношения.

Классификацию административно-правовых актов можно проводить по разным критериям. По критерию юридической природы различаются: а) нормативные акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нормы; б) индивидуальные акты, касающиеся конкретных лиц и их отношений; в) комплексные акты, содержащие элементы актов первой и второй группы; г) равнопартнерские — соглашения и договоры.

По критерию субъектов, издающих административно-правовые акты, различаются: а) законодательные органы РФ и ее субъектов — законы и постановления; 6) Президент РФ — указы и распоряжения; в) Правительство РФ — постановления и распоряжения; г) федеральные министерства — приказы и инструкции; д) агентства, комитеты, федеральные службы — постановления, приказы, указания; е) Президент республики в составе РФ — указы и распоряжения; ж) Правительство республики — постановления и распоряжения; з) министерства, ведомства республик -приказы, инструкции; и) губернатор, глава администрации области, края и т.п. — постановления и распоряжения; к) правительство области, края и т.п. — постановления и распоряжения; л) структурные подразделения администрации области, края и т.п. — приказы, нормативно-методические письма; м) глава администрации района, мэр города — постановления и распоряжения; н) директор государственного предприятия, организации — приказы, инструкции; о) президент (исполнительный директор) государственного акционерного общества, корпорации — приказы.

По критерию сферы действия административно-правовых актов различаются: а) акты, действующие на всей территории страны, на территории субъекта РФ, на территории специального округа или особо режимной территории; б) акты, действующие в пределах сферы, отрасли государственного управления, региона, внутри органа или организации; в) акты, распространяющие действие на определенный круг организаций, отраслей, граждан. По критерию порядка принятия административно-правовых актов различаются акты, принимаемые: а) на основе единоначалия, б) на основе коллегиальности, в) совместно двумя или более субъектами, г) по согласованию.

По критерию функционального содержания административно-правовых актов можно различать: а) акты, принимаемые для осуществления разных функций управления (программа, бюджет, контроль, нормативы и т.п.); б) акты, имеющие отчетливо выраженный отраслевой характер (применительно к промышленности, образованию и т.п.); в) смешанные акты.

По критерию формы административно-правовых актов различаются письменные акты, акты кодирования на машинных носителях, устные решения.

По критерию «связанности» адресатов административно-правовыми актами различаются: а) акты, адресованные непосредственно подчиненным объектам; б) акты, адресованные объектам в сфере их функционального действия; в) акты с неопределенно множественными адресатами; г) акты с конкретными, персональными адресатами.